Indenrigs- og socialministeriet
Att.: Elsebeth Jarl Brunés

e-mail: ejb@ism.dk og p-lovkoord@ism.dk

Hvidovre, den 27. november 2009

Sag 09/1037 - Dok. 13268/09 SL/KP/ck

Danske Handicaporganisationer skal på det kraftigste tage afstand fra dette lovforslag, der indebærer, at den oprindelige bopælskommune i fremtiden både skal betale og beslutte i forhold til borgeren - uanset hvor denne er bosiddende. Uanset om personen aldrig flytter tilbage til den oprindelige kommune.

Det vil sige, hvis Skagen kommune visiterer en borger til et botilbud i Helsingør kommune, skal Skagen kommune i al evighed være handlekommune inden for servicelovens område

- også selvom borgeren har boet i Helsingør kommune i 25 år, og derfor ikke længere har den ringeste tilknytning til Skagen kommune. Borgeren fastholdes i en økonomisk lænke til en oprindelig og fjern kommune.

Danske Handicaporganisationer erkender, at spørgsmålet om finansiering og myndighed i idealsituationen følges ad. Vi erkender også, at spørgsmålet om betalings- og handlekommune, finansiering og myndighed på det specialiserede socialområde er vanskeligt at skrue sammen, så der tages højde for alle hensyn.

Men lovforslaget er et tilbageskridt af dimensioner og helt ude af proportioner. DH stiller samtidig stort spørgsmålstegn ved, om man med dette lovforslag opnår den ønskede effekt. Formålet med lovforslaget er at opnå ”den tilstrækkelige styringsmæssige effekt for den fremtidige udgiftsudvikling på det specialiserede socialområde”. Giver det for alvor bedre styring at lade en fjern og fortidig kommune træffe alle beslutninger inden for et afgrænset lovområde?

Der er ingen dokumentation for, at udviklingen i udgifter på det specialiserede område er øget markant inden for de seneste år som følge af den nuværende deling mellem kommuner, der betaler, og kommuner der beslutter. Der har de seneste 3 - 5 år været tale om udgiftsstigninger på ca. 2,5 %, men ingen ved reelt, hvad udgiftsstigningen skyldes. Er det borgernes behov, der er ændret? Er det takstpolitikken? Er det bureaukrati? Kan det overhovedet påvises, at løsningerne er dyrere, når det ikke er den oprindelige kommune, der betaler? Kan den oprindelige kommune selv give et tilsvarende tilbud men billigere? Ændrer borgernes behov sig i forhold til, hvilken kommune, de bor i?

En lang række ubesvarede spørgsmål, der som et minimum burde besvares, inden ca. 13.000 borgere og deres oprindelige kommuner kastes ud i dette nye bureaukratiske monster af en lovgivning.

Med lovforslaget bryder man samtidig med princippet om, at det er den kommune, der kender borgeren og dennes behov, der skal beslutte, hvilke nye tiltag der skal sættes i værk til gavn for borgeren fx ledsagelse, pædagogisk støtte, hjælpemidler osv. Man bryder med nærhedsprincippet, som har været drivkraften i udviklingen af velfærdssamfundet de seneste år.

Og ikke nok med det - lovforslaget omfatter også borgere, der for mange år siden blev visiteret til et botilbud i en anden kommune. Måske for 25 år siden!

Med andre ord mener man, det bliver lettere at styre udgiftsudviklingen for 13.000 borgere, med behov for en ganske særlig indsats, når bare det er den oprindelige kommune, der bestemmer. Det kan man kun, hvis man samtidig beslutter, at den nødvendige service, i forhold til hver enkelt borger med behov for specialiserede tilbud, skal reduceres.

En grotesk forestilling. De mennesker, der er omfattet af lovforslaget, har alle behov for en særlig indsats. Det er derfor de bedst belyste sager i kommunerne, og har ofte været behandlet i de højeste kommunale organer for at sikre opbakning til finansieringen. Hvor meget forestiller man sig konkret, man kan spare i disse sager ved at lade den oprindelige kommune bestemme? Lovforslagets målgruppe vil typisk have behov for forskellige former for personlig, praktisk og/eller pædagogisk bistand i hverdagen svarende til 24 timer i døgnet. Så hvor meget er der at ”styre”, spørger DH? Er det ikke at skyde gråspurve med kanoner?

Med lovforslaget hænger man principielt en gruppe af de allersvageste borgere ud som synderne for den økonomiske udvikling på et udokumenteret grundlag. Det er meget uheldigt, at man sætter fokus på den del af befolkningen, der har behov for de mest omfattende og specialiserede løsninger. Effekten er, at de i fremtiden vil blive udsat for stigmatiserende opmærksomhed og risikerer ukvalificeret politisk indblanding i forhold til deres sagsbehandling.

Til gengæld indfører man et sandt bureaukratisk regelsæt for både kommuner og borgere. Hvordan i alverden hænger det sammen med regeringens plan for mindre bureaukrati? At der samtidig er tale om et større rejsecirkus, gør det kun mere grotesk.

Man henviser til, at modellen kendes fra børneområdet. Når børn er anbragt uden for hjemmet, forbliver den anbringende kommune handlekommune, uanset hvor barnet anbringes, og uanset om forældrene flytter til en anden kommune. Men baggrunden for dette forslag er en helt anden. Nemlig at undgå at familier kan ”flygte” fra kommunens beslutning om anbringelse eller andre relevante foranstaltninger. Begrundelsen er derfor en helt anden og tåler ikke sammenligning med voksne, der visiteres til et botilbud i en anden kommune.

Der er ingen faglig begrundelse for at lade den oprindelige kommune forblive handlekommune i al evighed. Begrundelsen er alene et ønske om bedre økonomisk styring, og den effekt er mere end tvivlsom. Generne for borgerne og bureaukratiet er der til gengæld ikke tvivl om.

For borgerne sker der væsentlige ændringer. Nu skal de nemlig have 2 kommuner, der hver især skal træffe beslutninger vedrørende borgeren. Den ene kommune skal træffe beslutninger inden for servicelovens område, hvilket blandt andet vil sige personlig hjælp, omsorg, pleje, økonomiske tilskud, misbrugsbehandling, aktivitets- og samværstilbud, botilbud og hjælpemidler samt rådgivning og vejledning. Det er den oprindelige kommune, som borgeren ikke længere har et forhold til efter mange års fravær, og som måske er beliggende langt fra borgeren, der skal træffe disse beslutninger. Den anden kommune skal træffe beslutninger vedrørende alle andre ydelser fx beskæftigelsesmæssige ydelser eller ydelser efter pensionslovgivningen. Det er uacceptabelt, at borgere skal udsættes for delt beslutningskompetence fra 2 kommuner.

Det vil også berøre de borgere, der gør brug af retten til at flytte botilbud eller plejebolig efter servicelovens § 108, stk. 2, for at flytte til en anden kommune og bo i nærheden af deres børn. Mange borgere er i forvejen afhængige af hjælp fra personale, venner og pårørende for at få afklaret, hvordan manglende aktivitets- og deltagelsesmuligheder kan afhjælpes. Det bliver vanskeligere, når der er 2 kommuner involveret.

Handicaporganisationerne forudser et endnu større pres på deres rådgivninger på grund af manglende koordinering og samarbejde handle- og opholdskommune imellem.

For borgeren er forslaget derfor en forringelse og til stor gene. Borgeren skal kunne orientere sig i forhold til 2 kommuner og have styr på, hvilke spørgsmål der skal rettes hvorhen, og hvor eventuelle klager skal sendes til. Borgeren bliver afhængig af to kommuners sagsbehandling og indbyrdes koordinering. Hvor bliver helheden af for borgeren og for kommunerne?

I øvrigt er det udemokratisk, at borgeren er afhængig af serviceniveauet i to kommuner, men kun har mulighed for at øve demokratisk indflydelse på den ene, nemlig opholdskommunen, hvor borgere har stemmeret til kommunalbestyrelsen.

Af lovbemærkningerne fremgår det blandt andet også, at det forudsættes, ”at de to involverede kommuner vedrørende en borger er indstillede på at indgå i et konstruktivt samarbejde med henblik på at sikre helhed i indsatsen over for borgerne.”

For de borgere, der er i et socialt botilbud e.l. inden lovens ikrafttræden, får den tidligere opholdskommune mulighed for inden for en fastsat tre-måneders grænse at tage stilling til, at de ikke igen vil være handlekommune efter serviceloven. Hvor mange kommuner, der vil benytte sig af denne mulighed, er svært at spå om. Ikke mange, tror DH.

For kommunerne er det også en bureaukratisk lovgivning. De skal både tage stilling til, om de vil afstå fra at være handlekommune for de borgere, der er i et botilbud inden lovens ikrafftræden, de skal koordinere sagsbehandling med op til flere kommuner for borgere, hvor de fremover er handlekommune på servicelovens område, og de skal tage stilling til, om de helt eller delvis vil delegere opgaven til den kommune, hvor boformen er beliggende. Den kommune, hvor boformen er beliggende, skal samtidig tage stilling til, om de vil acceptere at modtage delegationen. Dertil kommer, at sagsbehandlerne skal rejse landet tyndt for at besøge de borgere, de er handlekommune for på servicelovens område. Der er langt fra Skagen til Helsingør (t/r).

Et sandt bureaukrati og administrativt merarbejde. Set i lyset heraf undrer det meget, at lovgivere ikke vurderer, at lovforslaget har administrative konsekvenser for kommunerne. DH er helt enig i, at lovforslaget har administrative konsekvenser for borgerne, men mener også, det har administrative konsekvenser for kommunerne. At gå fra 1 til 2 handlekommuner kan da ikke undgå at medføre administrativt merarbejde.

Det er alene varetagelsen af udøvelsen af opgaver efter serviceloven, der kan delegeres. Uanset i hvilket omfang handlekommunen (den oprindelige kommune) delegerer sine opgaver til opholdskommunen, bevarer handlekommunen ansvaret i sagen.

For borgeren er det dybt problematisk, at den delegerende kommune når som helst kan tilbagekalde delegationen helt eller delvis. Tilsvarende kan kommunen af egen drift behandle en sag, som ellers, som følge af delegationen, skulle være behandlet af den bemyndigende kommune. Det hedder ”call in” i lovforslaget.

Borgeren kan med andre ord ikke være sikker på, hvilken kommune der skal behandle hvilke spørgsmål. Kommune kan enten have ændret i hvilke opgaver, der er delegeret til opholdskommunen, eller den kan gennemføre ”call in”. Hvilke konsekvenser kan ”call in” mon få for borgerne?

Hvor er borgerens retssikkerhed? Hvor mange forgæves opkald skal borgeren foretage til de forkerte sagsbehandlere og forkerte kommuner?

Borgerens klagesager skal også sendes forskellige steder hen. Klager over serviceloven skal altid sendes til handlekommunen, uanset om de er truffet efter delegation. Mens klager over andre afgørelser inden for andre lovgivningsområder skal sendes til opholdskommunen.

Det bliver ikke lettere at være den borger, der tilfældigvis har behov for en særlig indsats beliggende i en anden kommune, eller som af andre årsager ønsker at flytte til et tilbud i en anden kommune. Så er der nemlig dømt afhængighed af to kommuner og deres samarbejde - sikkert resten af borgerens liv. Med mindre handlekommunen delegerer opgaverne til opholdskommunen. Men det er ikke sikkert, de gør det på alle områder, og i øvrigt kan de ændre på delegationen undervejs.

DH skal ikke undlade at gøre opmærksom på, at der ofte er tale om borgere med ganske svage forudsætninger for at håndtere deres egen situation, ligesom der kan være tale om et svagt socialt netværk. Borgeren vil blive taberen i kommunernes indbyrdes spil.

DH er forundret over, hvordan man i praksis forestiller sig, at den oprindelige kommune skal træffe beslutninger vedrørende magtanvendelse. En kommune som ikke længere kender borgeren efter mange års fravær! Tilbage til eksemplet indledningsvis. Hvis Skagen kommune visiterer en borger til Helsingør kommune, er det Skagen kommune, der også efter 25 år skal træffe beslutning om magtanvendelse. Hvis medarbejderne i borgerens botilbud mener, det er nødvendigt, der bliver truffet beslutning om magtanvendelse, skal der ikke alene rettes henvendelse til forvaltningen i opholdskommunen, men også til handlekommunen. Med mindre opgaven er delegeret til opholdskommunen. Det lyder ikke hensigtsmæssigt.

Der er behov for at få drøftet og fastlagt, hvad det specialiserede område omfatter. Med lovforslagets afgrænsning og formulering sætter man lighedstegn mellem det dyre og det specialiserede. Men det er ikke korrekt. Langt fra alle borgere med behov for en omkostningstung indsats, har behov for en specialiseret løsning. Dette lovforslag omfatter fx også en række borgere med Borgerstyret Personlig Assistance (BPA) efter servicelovens § 96, der ikke har behov for et specialiseret tilbud, men er omfattet af reglerne alligevel.

DH frygter, at det med lovforslaget bliver yderst vanskeligt at sikre den nødvendige specialiserede indsats i forhold til borgere med behov herfor. Kommunerne mangler incitamenter til at etablere og drive de nødvendige tilbud til borgere med højtspecialiserede behov. Derfor er der udsigt til, at borgere med højtspecialiserede behov i fremtiden vil blive serviceret i hver enkelt af de 98 kommuner, hvilket vil være en katastrofe.

Med forslaget kan man kun forvente en faldende efterspørgsel af specialiserede tilbud. Man kan ikke forvente, at kommunerne kan/vil drive specialiserede tilbud uden samtidig at være sikker på, de kan få udgifterne dækket. Med borgere fra mange kommuner i et kommunalt specialiseret botilbud er opholdskommunen afhængig af forskellige kommuners bevillinger. Det vanskeliggør planlægning og budgetlægning af de enkelte tilbud. Så hellere lade være.

Den foreslåede lovgivning er utidssvarende og harmonerer dårligt med borgerens ret til frit at vælge botilbud på tværs af kommuner. Lovforslaget afspejler en gammeldags tænkning i forhold til, at den kommunale myndighed skal bestemme, hvor borgeren bosætter sig. Men ifølge Handicapkonventionens artikel 19 har borgeren ret til selv at bestemme, med hvem og hvor borgeren vil bosætte sig - uanset graden af hjælpebehovet. Det vil udfordre den måde, indsatsen planlægges og tilrettelægges på. I dag er al specialiseret indsats matrikelbåret og ydes med udgangspunkt i bestemte enheder. Men fremtidens rettighedsbaserede indsats indebærer, at det overvejes, hvordan den specialiserede indsats også kan komme til borgeren. Så borgeren reelt får et frit valg med hensyn til, hvor og med hvem borgeren vil bo. Der er med andre ord behov for en bredere vifte af valgmuligheder.

Set i lyset heraf virker det grotesk, at der altid vil være en oprindelig og måske meget fjern opholdskommune, som skal træffe beslutninger for borgeren, hver gang det handler om serviceloven.

DH mener, lovforslaget i den grad er båret af mistillid kommunerne imellem i forhold til at sikre en effektiv og økonomisk drift af de specialiserede tilbud. Mener man virkelig, at kommunerne foreslår mere rigtige faglige løsninger, når en anden kommune betaler? Det lyder mærkeligt. Men det må være filosofien bag lovforslaget, når man mener, det kan medføre bedre styring af udgifterne. Kommuner, der ikke betaler for løsningerne, er med andre ord uansvarlige. Man skulle ellers tro regnestykket kommunerne imellem går nogenlunde op, så de 98 kommuner i gennemsnit varetager lige store opgaver i forhold til borgere med specialiserede behov.

DH håber, lovforslaget bliver taget af bordet. Lad os hellere i fællesskab bruge ressourcer på at se nærmere på det specialiserede sociale område. Hvad dækker det over? Hvornår kræver et behov en specialiseret indsats? Hvordan fremmer man bedst kommunernes incitament til at etablere og drive specialiserede tilbud? Hvad dækker udgiftsstigningen over på det specialiserede socialområde?

Det må være muligt at finde bedre modeller end den foreslåede, hvor ”modtagerkommunen” bliver kompenseret for store udgifter. Initiativrige kommuner skal naturligvis ikke straffes for at etablere specialiserede tilbud, der tilgodeser borgere med et betydeligt handicap fra andre kommuner. Man må kunne opstille objektive kriterier, der udløser en finansiering. Uanset om den skal være kommunal eller statslig.

DH bidrager gerne i en fremadrettet og konstruktiv proces om det specialiserede socialområde.

Om igen!

Med venlig hilsen

Stig Langvad

formand