Politikpapir: Lovgivning til forebyggelse af diskrimination på grund af handicap

Den 15. maj 2006

J.nr. 4609.8 [10.17] SL/kp/lfh

Dansk handicappolitik har gennem mange år udviklet sig via dialog mellem politikere og medlemmer af handicaporganisationerne. Handicappolitikken er i dag baseret på fire grundprincipper:

Hidtil har det været vurderingen, at handicappolitikken kan realiseres og rettigheder fremmes via ”De Gode Viljers Politik”, hvor det forventes, at de rette politiske beslutninger træffes, og at hver samfundssektor realiserer handicappolitikken.

Trods mange relative forbedringer for mennesker med handicap opleves i stigende grad, at ”De Gode Viljers Politik”, ikke i tilstrækkelig grad, sikrer en realisering af handicappolitikken i alle sektorer. Ikke én sektor kan bryste sig af fuldt ud at have levet op til og realiseret handicappolitikken. Det bl.a. til trods for Folketingets beslutning B43 af 2. april 1993 - netop om ligebehandling af mennesker med handicap.

Der er derfor et udtalt ønske i handicaporganisationer om at beslutte nye supplerende strategier til realisering af handicappolitikken.

Det vurderes, at et lovgivningsforbud mod diskriminering af mennesker med handicap - og dermed et ”brud” med ensidig fokusering på ”De Gode Viljers Politik” - er det rette supplerende middel til revitalisering af handicappolitikken og sikre dens implementering.

DSI ønsker, på baggrund af danske og internationale erfaringer, at der ved lov indføres et generelt forbud mod diskrimination, med en pligt til udvikling af sektorbaserede handlingsplaner. Sideløbende skal der oprettes en administrativ klageadgang, der har den rette viden om handicap, og med et tilfredsstillende lægmandselement, der udpeges af DSI.

Det skal være en bred diskriminationslovgivning, der også omfatter adgang for mennesker med handicap til bl.a. boliger, uddannelse, sundhedsydelser, varer og tjenester, transportmidler, kommunikation, kultur og foreninger.

Et generelt diskriminationsforbud vil, efter DSI's vurdering, være en naturlig konsekvens og udvikling af hidtidig politik og i overensstemmelse med internationale tendenser. Samtidig vil et forbud mod diskrimination af mennesker med handicap sende det rigtige signal. Det skal ikke bare være moralsk forkasteligt, og uden sanktionsmulighed, at diskriminere mennesker med handicap, men også retsstridigt med sanktionsmuligheder.

Et generelt diskrimineringsforbud med et administrativt klageorgan og sektorbaserede handlingsplaner vil effektivt forebygge en handicappolitik baseret på domstolsafgørelser og fremme en langsigtet udvikling baseret på politiske prioriteringer. Det er erfaringerne fra England, hvor man har haft en rettighedsbaseret lovgivning siden 1995.

DSI finder, at Folketinget skal benytte det europæiske år om lige muligheder for alle i 2007 til at vedtage en bred lovgivning om ikke-forskelsbehandling, baseret på sektor handlingsplaner til afskaffelse af alle former for forskelsbehandling. Samtidig skal der etableres en uafhængig, administrativ klageinstans med viden om handicapområdet og med et lægmandselement i sammensætningen, udpeget af DSI.

Retten til ikke at blive udsat for diskrimination er en grundlæggende menneskerettighed, som er gentaget i samtlige menneskerettighedskonventioner, herunder den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 14, og FN's Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder, artikel 2 og artikel 26.

Siden 1990'erne er forbuddet mod diskrimination på grund af handicap, i stigende grad, kommet på den menneskeretlige dagsorden.

I 1993 vedtoges FN's Standardregler om Lige Muligheder for Handicappede, som understreger, at et lovgivningsmæssigt forbud mod diskrimination på grund af handicap kan være nødvendigt.

I 2001 besluttede FN's Generalforsamling at igangsætte udarbejdelsen af en FN konvention om rettigheder for personer med handicap, som forventes klar til ratifikation i 2007. I henhold til det eksisterende udkast til konventionen, vil alle stater, som tiltræder konventionen, være udtrykkeligt forpligtede til, ved lov, at indføre et generelt forbud mod diskrimination på grund af handicap.

Dansk efterlevelse af Danmarks menneskeretlige forpligtelser kræver, at Danmark ikke bare anerkender princippet om lighed for mennesker med handicap, men ved lov giver mennesker med handicap en rettighed til lighed og forbyder diskrimination på grund af handicap.

I Danmark er EU direktivet om ligebehandling på arbejdsmarkedet gennemført ved dansk lov. Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet har således siden januar 2005 indeholdt et forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap på arbejdsmarkedet.

Men kun i forhold til arbejdsmarkedet - og ikke for alle på arbejdsmarkedet, da beskyttet beskæftigelse efter lov om social service ikke er omfattet.

DSI skal derfor arbejde for, at der ved lov indføres et generelt forbud mod diskrimination på grund af handicap i Danmark, inden for alle sektorer, som derved bl.a. også omfatter adgang til bygninger og boliger, arbejdspladser, uddannelse, sundhedsklinikker og sundhedsydelser, varer og tjenesteydelser, transport, kultur, foreninger m.v.

DSI skal arbejde for, at mennesker med handicap får mindst samme beskyttelse mod diskrimination, som i dag gælder i forhold til diskrimination på grund af køn, etnicitet og race.

Det er nødvendigt, at der indføres en pligt til tilpasning i rimeligt omfang af de særlige behov, som måtte følge af et handicap. En pligt til tilpasning i rimeligt omfang indebærer, at f.eks. udbydere af en uddannelse eller udlejere af boliger vil være forpligtede til at yde tilpasning, i rimeligt omfang, for de særlige behov, som henholdsvis en studerende og en beboer med handicap måtte have. Der skal i hver sag foretages en konkret afvejning af, om en pligt til tilpasning påfører udbyderen af en uddannelse eller udlejeren af en bolig en urimelig byrde.

Den danske handicappolitik er allerede baseret på et princip om offentlig kompensation til mennesker med handicap for de handicapbetingede merudgifter, som måtte følge af et handicap. Arbejdspladstilpasning, hjælpemidler, personlig assistance og kontante ydelser er eksempler på kompenserende ydelser.

Indførelsen af forbuddet mod diskrimination vil supplere den offentlige kompensation med en pligt for private, til at yde tilpasning i rimeligt omfang ved nyetablering, forandringer og ved konstateret behov. For eksempel vil en boligejer udelukkende kunne sætte sig imod en tilpasning af udlejningsejendommens trappeopgang, hvor dette er rimeligt. En privat uddannelsesudbyder vil være forpligtet til, at yde tilpasning i rimeligt omfang til eleven med handicap, og det offentlige tilskud til kompensation vil give bredere rammer for tilpasning af uddannelsen til den enkelte elev.

Sektoransvar er, og skal fortsat være, et grundlæggende princip i dansk handicappolitik. Det indebærer, at enhver offentlig myndighed selv skal tage ansvaret for at de ydelser, som myndigheden tilbyder, er tilgængelige for mennesker med handicap.

Implementering af forbuddet mod diskrimination af mennesker med handicap skal realiseres via en pligt for alle sektorer, til at gennemføre analyser af graden af lige muligheder for mennesker med handicap. På baggrund heraf skal hver sektor udarbejde tidsbestemte og konkrete handlingsplaner vedrørende opfyldelse af retten til ligebehandling.

Indførelsen af et forbud mod diskrimination vil bestemt styrke sektoransvaret. Således vil forbuddet mod diskrimination give mennesker med handicap en lovfæstet rettighed til, ikke at blive diskrimineret i adgangen til offentlige og private ydelser.

Erfaringer fra den Europæiske Union, og dens brug af ikke-diskriminering som princip, viser bl.a. med udgangspunkt i Amsterdamtraktatens Artikel 13, at anerkendelsen af rettigheden til ikke at blive udsat for diskrimination, reelt har styrket sektoransvaret - ikke bare i gennemførelsen af lovgivning, men i selve lovgivningsprocessen og i udarbejdelsen af overordnede politikker. Mainstreaming af ligebehandling af mennesker med funktionsnedsættelser har længe været en officiel del af EU Kommissionens politik. Det har bl.a. betydet udarbejdelse af Direktiv 2000/78, som forbyder diskrimination på arbejdsmarkedet.

Sideløbende er der, inden for EU-samarbejdet, vedtaget en lang række direktiver/standarder om tilgængelighed for mennesker med handicap til f.eks. transportmidler (bybusser), lufthavne og flyrejser - og mere er på vej. Herudover sikrer direktiver, som regulerer det sociale område, tillige hensyntagen til mennesker med handicap.

Manglende rimelig tilpasning skal anses som de facto diskrimination.

En forudsætning for at et forbud mod diskrimination, på grund af handicap, bliver håndhævet effektivt, er at klager over diskrimination på grund handicap kan behandles administrativt. Dette administrative klageorgan skal have den rette handicapviden og indeholde et lægmandselement, der udpeges af DSI. Hvis der ikke oprettes et administrativ klageadgang, er den enkelte person, som har været udsat for diskrimination, henvist til at få sin klage behandlet ved domstolene, som har en forholdsvis dyr og langvarig sagsbehandling. Til forskel for de almindelige domstole kan et administrativt klageorgan endvidere have mandat til at pege på generelle strukturelle problemer, som kan dokumenteres med henvisning til enkeltsager eller gennem undersøgelser, iværksat af det administrative klageorgan.

DSI arbejder for, at der oprettes en administrativ adgang til behandling af klager over diskrimination på grund af handicap. Den administrative klageadgang skal have beføjelser til at træffe bindende afgørelser på lige fod med det eksisterende Ligestillingsnævn.

Det er vigtigt, at forbuddet mod diskriminering af mennesker med handicap er indrettet, så det sikrer den rette beskyttelse af dem, der omfattes heraf.

Det er ikke DSI's vurdering, at en generel lov med forbud mod diskriminering af personer med handicap, skal baseres på én definition af begrebet 'handicap'. Der lægges op til, at begrebet 'handicap' skal defineres forholdsvis bredt, med udgangspunkt i FN's Standardregler.

Der skal være forbud mod direkte forskelsbehandling på grund af handicap. Det betyder, at det altid vil være forbudt at stille nogen ringere end en anden i en tilsvarende situation, alene på grund af dennes handicap.

Der sker indirekte forskelsbehandling på grund af handicap, når en bestemmelse, et kriterium eller en praksis, som tilsyneladende er neutral, stiller en person med handicap ringere end andre. Indirekte forskelsbehandling på grund af handicap skal være forbudt.

Bevisbyrden skal være delt i sager om forskelsbehandling på grund af handicap. Hvis en person, som mener, at han eller hun er blevet udsat for forskelsbehandling på grund af handicap, eller påviser faktiske omstændigheder, som giver anledning til at formode, at der er sket forskelsbehandling, påhviler det modparten at bevise, at der ikke er sket ulovlig forskelsbehandling. Det sikrer en effektiv beskyttelse mod forskelsbehandling.

Chikane på grund af handicap skal anses som forskelsbehandling og være forbudt. Chikane på grund af handicap er uønsket optræden i relation til en persons handicap, som finder sted med det formål eller den virkning at krænke en persons værdighed, og skabe et truende, fjendtligt, nedværdigende, ydmygende eller ubehageligt klima for den pågældende.

En instruktion om at udøve forskelsbehandling på grund af personers handicap skal være forbudt.

Det skal være forbudt at udsætte en person for ufordelagtig behandling eller ufordelagtige følger, fordi denne har fremsat krav om ligebehandling.

Det skal fortsat være tilladt at iværksætte foranstaltninger til fremme af muligheder for personer med handicap. Der er tale om positiv forskelsbehandling af personer med handicap, når en person stilles bedre end andre i en tilsvarende situation på grund af sit handicap, f.eks. for at ”udligne” for hidtidige oplevede holdningsbarrierer.

-- -- --

Vedtaget af DSI's forretningsudvalg den 15. maj 2006.

6