Udgiftsstigningerne på det specialiserede område - det er ikke borgernes skyld!

Udgiftsstigningerne på det specialiserede socialområde. Det er ikke borgernes skyld!

”Udgiftseksplosionen”, ”dødens gab”, ”Hjælp til de svageste går for vidt”, 'Handicapområdet går ud over normalområdet”. Dette er nogle af de påstande, som i løbet af det seneste år har dannet grundlag for debatten i medierne om det såkaldte specialiserede socialområde. Et af hovedproblemerne i denne debat synes at være, at det specialiserede socialområde er meget dårligt defineret og belyst, så dårligt, at selv politikerne er i tvivl om, hvad de taler om - og hvorfor. Det er på tide, at nogen spørger, om man overhovedet kan tale om en udgiftseksplosion på området - og i så fald om man kan dokumentere, hvad denne udgiftsstigning skyldes. Det er mest relevant at kende årsagerne, før man griber til løsningerne.

DH har derfor gennemgået en række analyser af udgiftsstigningerne på det specialiserede socialområde, for at afdække påstandene om udgiftsstigningerne. En ting er sikkert efter gennemgangen af diverse analyser. Det er ikke borgerens skyld! Analyserne peger i stedet på en række mulige forklaringsfaktorer og problemstillinger på området, hvoraf de væsentligste vil blive oplistet i dette notat.

Når der tales om at udgiftsstigningerne på det specialiserede socialområde er eksploderet, fremstår det ofte i den offentlige debat, som om der kun er tale om, at det er udgifterne til handicapområdet der er eksploderet. Et af hovedproblemerne ved debatten er, at det specialiserede socialområde er meget dårligt defineret. Så dårligt, at selv politikerne kan blive i tvivl om, hvad de taler om. For er der kun tale om handicapområdet når man taler om det specialiserede område? Hvilke tilbud er der egentlig tale om, når der snakkes om det specialiserede socialområde - og for hvilke målgrupper?

I en analyse fra Finansministeriets, defineres området således: ”Det specialiserede socialområde omfatter områderne handicappede og udsatte børn og unge samt udsatte og handicappede voksne.” Der er altså ikke kun tale om støtte til mennesker med handicap, men en større gruppe mennesker der har behov for hjælp og støtte. De to områder - børne- og voksenområdet - dækker over en lang række foranstaltninger i kommunerne. Der er tale om et meget komplekst område. Man kan altså ikke entydigt tale om udgiftsstigninger på handicapområdet samlet set, da området udgøres af en bred vifte af tilbud - dækkende alt fra relativt små til store foranstaltninger. Den uklare definition føre til, at det billede den almindelige dansker får af det specialiserede socialområde er noget uklart og dermed vanskeliggør en ordentlig debat om området.

Et andet problem ved at tale om udgiftsstigninger på en forenklet måde, findes ved at se på de overordnede tal for udgifterne til det specialiserede socialområde. For hvordan fordeler udgifterne sig egentlig på de forskellige delområder? Der blev i 2010 anvendt ca. 44 mia. kr. om året på det specialiserede socialområde i kommunerne. Heraf anvendes ca. 15 mia. kr. på udsatte børn og unge og børn og unge med handicap. De resterende ca. 29 mia. kr. bruges på udsatte voksne og voksne med handicap. Udgifterne er steget gennemsnitligt med 1 mia. kr. om året i perioden 2004-2009. Det er interessant at se på, hvor udgiftsvæksten på den meget omtalte 1 mia. kr. om året egentlig ligger henne, for at kunne sige noget om udgiftsvæksten og afdække forklaringerne for udgiftsstigningerne.

Af Finansministeriets analyse fremgår det, at udgiftsvæksten i perioden 2004-2008 er mere markant på nogle områder end på andre. På børne- og ungeområdet er det især udgifterne til anbringelser der er steget. På voksenområdet er det særligt udgifterne til botilbud og beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivitetstilbud, der er steget. På de andre områder, såsom hjælpemidler, har der været en mindre udgiftsstigning, som tillige har været svingende i den målte periode. Det kan derfor ud fra de overordnede tal, ses, at udgiftsvæksten er koncentreret om få områder og altså ikke hele det specialiserede socialområdet samlet set.

Analysen fra Finansministeriet og en række andre analyser, viser herudover, at der er store kommunale forskelle i forhold til udgiftsniveauet. Dette skyldes bl.a. forskellige strukturer i kommunerne og forskelle i det faglige niveau. Analyserne peger også på forskellige mulige forklaringer på udgiftsstigningerne. Ingen af disse forklaringer peger på, at udgiftsstigningerne skyldes krav for borgerne eller at de sociale ydelser er et tagselvbord. De forklaringer der i stedet peges på er fx stigende lønninger og øgede administrative udgifter.

Det kan derfor undre, at der ikke er fokuseret særligt på at undersøge de områder, der springer i øjnene som problematiske. Hvorfor skyde med spredehagl, i stedet for at fokusere? De rette løsninger forudsætter, at kommunerne retter fokus på de få områder, hvor udgifterne er steget markant og finder ud af hvorfor? Grønthøstermetoden er ikke løsningen, da denne spareøvelse rammer borgere med handicap hårdt og vilkårligt og samtidig ikke griber fat om de reelle udfordringer. Netop kompleksiteten og det heraf følgende behov for forenkling i debatten og i medierne mv., medfører en række udokumenterede påstande om grunden til udgiftsstigningerne. Disse påstande kan være ved grundlæggende, og måske uden grund, at ændre dansk social- og handicappolitik.

Ankesystemet har været meget i fokus som årsag til udgiftsstigningerne. Eksempelvis lød det fra KL's formand Jan Trøjborg: ”kommunale beslutninger underkendes gang på gang i ankesystemet. Typisk med det resultat, at udgifterne vokser. Det er ikke holdbart, hvis vi skal overholde den økonomiske ramme.” Dette budskab er blevet gentaget massivt i den offentlige debat af både KL, kommunalpolitikere og embedsfolk.

KL's jagt på ankesystemet startede i 2009 ved, at KL efterspurgte eksempler på udgiftsdrivende ankeafgørelser hos kommunerne - dvs. tabte klagesager. Ud fra tilbagemeldingerne lavede KL en eksempelsamling og fik dermed, med økonomiaftalen for 2010, igangsat en analyse af ankesystemet. Men hvad sagde analysen af ankesystemet så, da den endelig bliver offentliggjort i juni 2011?

Analysens hovedkonklusion er, at ankesystemet ikke er udgiftsdrivende. Analysen viser, at der ikke er sammenhæng mellem væksten af klagesager på det specialiserede socialområde og de områder, hvor udgiftsudviklingen er. De fleste sager i ankesystemet omhandler mindre udgiftstunge områder, såsom merudgifter og hjælpemidler. I analysen fremgår det endvidere, at kommunerne taber 7-9 % af sagerne i ankesystemet og at de vinder 62-65 % af sagerne. 17-19 % af sagerne hjemvises til ny behandling i kommunerne, hvilket hovedsageligt skyldes sagsbehandlingsfejl eller manglende oplysninger som grundlag for afgørelse. Denne fordeling har været fordelingen i afgørelser i ankesystemet gennem de seneste år - altså taber kommunerne ikke flere sager i dag end tidligere.

Derudover peger analysen på, at selvom der er et stigende antal klager, er der ikke flere borgere, der modtager støtte: ”Der er ikke tegn på, at væksten i klagesager har sammenhæng med et stigende antal modtagere af hjælp. I perioden ses blandt andet markante stigninger i antallet af klagesager vedrørende merudgiftsydelserne, mens antallet af modtagere har været marginalt faldende”. Der er intet, der tyder på at flere får ydelser i dag set i forhold til tidligere. Analysen viser dermed tydeligt, at ankesystemet ikke er udgiftsdrivende, og at kommunerne fortsat taber en meget lille andel af sagerne - og altså ikke gang på gang underkendes af ankesystemet. Der er således ikke hold i de påstande, KL og KL's bagland er blevet ved med at gentage.

Det er helt sikkert et komplekst billede at finde årsager til udgiftsudviklingen, men det ville klæde debatten, hvis der tages udgangspunkt i et sagligt og analytisk velfunderet grundlag - ikke retoriske påstande. Hvis ikke det sker, kan ingen garantere for fremtiden for det danske velfærdssamfund, der har sit fundament i at skulle støtte de mest sårbare og svage grupper i befolkningen.

En af de eneste øvrige forklaringer på de stigende udgifter, der har været fremhævet af kommunalpolitikere, ud over ankesystemet, er det stigende antal mennesker der har behov for særlig støtte og hjælp. Den demografiske udvikling, synes da også at kunne forklare noget af udgiftsstigningen.

SFI's nylige kortlægning af den demografiske udvikling viser, at flere børn fødes med handicap og at tidlige fødsler betyder skader på flere børn umiddelbart efter fødslen. Flere mennesker får mobilitetshandicap, især i yngre aldersgrupper og mennesker med alvorlige handicap lever betydelig længere end tidligere. Kortlægningen viser, at flere mennesker diagnosticeres med en psykisk lidelse, hvilket medfører et stort uopfyldt behov for behandling. Det gælder især ADHD, Asperger, stress, OCD og spiseforstyrrelser. Der er i dag flere muligheder for at behandle psykiske lidelser, også meget alvorlige og der er derfor et større behov for socialpsykiatriske ydelser hos mennesker med psykiske lidelser. Flere får psykiske lidelser som følge af stofmisbrug og mennesker med psykiske lidelser bliver oftere stofmisbrugere. Der er flere børn med behov for indsats som følge af familieproblemer. Som eksempler på en dynamik, der går den anden vej, nævnes den demografiske udvikling med fødsel af relativt færre børn. Det andet eksempel er, at færre børn fødes med Downs syndrom pga. udviklingen af fosterdiagnostikken. SFI finder endvidere i deres undersøgelse om handicap og samfundsdeltagelse, at flere mennesker oplever at de er født med handicap. Kortlægningen peger altså på at befolkningsudviklingen påvirker udgiftsudviklingen - primært i opadgående retning.

Der gives derimod ikke en vurdering af vægten af, eller 'prisen' på, de demografiske tendenser. Der er altså ikke noget bud på, med hvilken vægt de enkelte udviklinger påvirker udgiftsudviklingen. Og det er naturligvis et problem. Tag eksempelvis hele diagnosedebatten. Flere med diagnoser giver ikke nødvendigvis flere med behov der koster penge. Fx vil en bedre indretning af folkeskolen kunne betyde, at børn og unge med ADHD ikke nødvendigvis skal udskilles i meget dyre, specialiserede tilbud. Ligesom en anden indretning af arbejdsmarkedet ville flytte grænserne for, hvornår den enkelte udgrænses til en form for støttet beskæftigelse. Så selvom der kan konstateres flere med behov, er det er svært at vurdere i hvor stort omfang, og i hvilken grad, de har behov for hjælp.

Der er også andre faktorer, der driver udgifterne, som ikke indgår i den offentlige debat. Eksempelvis finder Deloitte i en analyse af udvalgte tilbud på det specialiserede socialområde, at den primære årsag til omkoststigningen pr. bruger i de undersøgte tilbud, er lønomkostninger, vedligeholdelse og ejendomsdrift. Det drejer sig om løn til mere personale pga. et øget antal tunge brugere. Store lønudgifter til vikardækning, samt relativt store lønstigninger for at kunne fastholde og rekruttere kvalificeret personale. Deloittes anlyse viser, at omkostninger til vedligeholdelse er steget med 26 % fra 2006-2009, pga. vedligeholdelsesefterslæb. At der er tale om vedligeholdelsesefterslæb underbygges af Socialpædagogernes analyse af botilbud til voksne med handicap, der viser, at størstedelen af botilbuddene er utidssvarende.

Forklaringen på udgiftsstigningerne, er altså ikke kun, at der kommer flere borgere med behov, men også stigende lønomkostninger til personalet og almindelig vedligeholdelse. Der er brug for et bredere fokus i debatten om udgiftsstigningerne, for at indfange alle væsentlige forklaringer. Skal problemerne løses på den rigtige måde, skal kompleksiteten af området og de mange mulige forklaringer på udgiftsstigninger inddrages i løsningsmodellerne.

Debatten om udgiftsstigningerne på det specialiserede socialområde er kørt af sporet, med udokumenterede påstande, der fører til ineffektive løsninger. Det er ikke borgernes skyld, og det er heller ikke ankesystemets skyld, som KL længe har fremført som den store syndebuk for udgiftsstigningerne. En analyse af ankesystemet (2011), foretaget af bl.a. Socialministeriet og KL, viser at ankesystemet ikke er udgiftsdrivende. Analysen konkluderer, at der ikke er sammenhæng mellem væksten af klagesager på det specialiserede socialområde og de områder, hvor udgiftsudviklingen er. De fleste sager i ankesystemet omhandler mindre udgiftstunge områder, såsom merudgifter og hjælpemidler. Der er altså ikke hold i de påstande, som desværre indtil videre har dikteret de løsningsforslag, som toneangivende politikere og KL fremsætter.

De rette løsninger forudsætter, at kommunerne præcist ved, hvad årsagerne til problemerne er. Og det gør de ikke. Debatten om udgiftsstigningernes omfang taget i betragtning, er der foretaget få og afgrænsede analyser af det specialiserede område - og dem der er foretaget hviler på et usikkert datagrundlag. Flere af analyserne peger specifikt på, at konklusionerne skal tages med forbehold på grund af datausikkerheden.

Grundlæggende mangler der valide data for området. Kommunale indberetninger savner validitet, fordi kommunerne indberetter på forskellige grundlag og indberetningerne er vanskelige at omsætte til statistiske oplysninger. Det dataindsamlings- og overvågningssystem (CIAS) der blev oprettet med kommunalreformen blev nedlagt efter 4 år, på grund af mangelfulde kommunale indberetninger. Der mangler analyser af der hvor problemstillingerne er og sagsbehandlingskompetencer varierer. Kommunerne mangler overblik over området, hvilket bl.a. medfører fejlbudgettering viser en analyse fra KREVI. De data der findes, er ikke sammenlignelige og der har siden kommunalreformen ikke været indberettet i et tilstrækkeligt omfang fra kommunernes side. De forklaringer som forskellige kommunalpolitikere fremsætter, bunder derfor sjældent i egentlige undersøgelser af området. Ingen har kigget på området samlet set.

Så før vi overhovedet kan begynde at diskutere de rette løsninger, på dette komplicerede område, er der behov for et solidt datagrundlag, som kan danne grundlag for kvalificerede analyser, samt kvalificere de nedslag og analyser på forskellige delområder, der indtil nu er fremkommet. Disse nedslag peger nemlig på forskellige mulige forklaringer, såsom køb og salg af pladser på botilbud, aflastningssteder mm. Ifølge en analyse af Finansministeriet fungerer dette købmandskab ikke tilfredsstillende. Det er vigtigt at indkredse de reelle udfordringer og skabe udvikling herudfra. Derfor må vi finde et velfungerende dataindsamlingssystem, som kan danne grundlag for dyberegående analyser - og herefter finde de bedste løsninger, både for mennesker med handicap og samfundets økonomi.

Med kommunalreformen fik kommunerne det fulde myndigheds-, forsynings- og finansieringsansvar på det sociale område. Der indførtes en ny model for det kommunale samarbejde om at sikre de nødvendige specialiserede tilbud og en ny model for hvordan tilbuddene blev finansieret - en markedsmodel med omkostningsbaserede takster for den enkelte plads. En række analyser peger på, at denne finansieringsmodel ikke fungerer efter hensigten. Tværtimod fører den til unødvendigt stigende udgifter.

Der er en række problemer med finansieringsmodellen, der gør at den ikke fungerer. Takstberegningen og brugen af tillægstakster gør 'markedet for tilbud' uigennemskueligt og er hermed en barriere for, at der kan handles på et oplyst grundlag. Det er uvist hvilke administrationsomkostninger der placeres i taksterne, og det antydes at udgifter der ligger ud over tilbuddets drift, placeres i taksterne. Hertil kommer forsinkede regninger, der betyder manglende overblik over den reelle pris på et tilbud, samt eksempler på at markedsliggørelsen har medført øget administration bl.a. i forbindelse med markedsføringen af de enkelte tilbud.

Den største barriere er dog at den økonomiske incitamentsstruktur betyder, at kommuner der driver tilbud, hvor et flertal af borgerne kommer fra andre kommuner, ikke tilskyndes til at drive tilbuddet omkostningseffektivt, fordi gevinsten vil tilkomme de andre kommuner i form af takstnedsættelse. Det fremgår af Finansministeriets takstanalyse (2010), at de gennemsnitlige takststigninger er størst på de tilbud, hvor en stor del af brugerne kommer fra andre kommuner end driftskommunen. Ud over den økonomiske konsekvens, at udgifterne stiger unødigt uden gavn for borgeren, kan der også peges på andre negative konsekvenser.

Disse forhold har en meget uheldig indvirkning på kommunernes samarbejdsvilje. Den skaber mistillid mellem kommunerne og betyder at kommunerne hellere selv vil løse opgaverne inden for egen kommunegrænse, end at bruge tilbud i andre kommuner - også selvom en kommune ikke har størrelsen til at lave et specialiseret tilbud. Anvendt KommunalForskning kommer i deres evaluering af handicapområdet efter kommunalreformen frem til, at der har vist sig to modsatrettede tendenser efter reformen. Øget opbygning af egne tilbud i kommunerne, men også øget specialisering - især i de store kommuner. Dvs. der kan opstå mangel på adgang til specialiserede tilbud for de små kommuner, som ikke har befolkningsgrundlag eller kapacitet til at oprette specialiserede tilbud selv. En analyse fra KREVI understreger netop, at der på sigt ikke vil være specialiserede tilbud til borgere med komplekse problemstillinger, hvis ikke incitamenterne til kommunalt samarbejde ændres. Det tyder på, at det især er de små kommuner der her kommer i klemme, konkludere analysen.

Samlet set medfører disse, formegentlig utilsigtede handlingsmønstre, at borgerne bliver stavnsbundne til den kommune de er født i. For nylig beskrev LEV problemet med historien om hvordan Favrskov Kommune forsøger at tvinge en ung udviklingshæmmet kvinde til at flytte tilbage til Favrskov kommune, fra Aarhus kommune hvor hun har boet de seneste seks år. Det botilbud hun bor i, skal rives ned, da det er utidssvarende. I stedet kan hun og de andre beboere flytte over i et nybygget i Århus kommune. Favrskov kommune modsætter sig dog dette og ønsker, at den unge kvinde skal flytte hjem i et botilbud i kommunen, langt væk fra sine venner og øvrige netværk, fordi kommunen mener at de dermed bedre kan styre udgifterne.

Det er dybt problematisk, at den finansieringsmodel der styre kommunernes samhandel og samarbejde om en række specialiserede tilbud ikke fungere. Dette har både negative økonomiske konsekvenser og betyder at specialiserede tilbud forsvinder - de tilbud som borgere med komplekse behov har brug for. Og sidst men ikke mindst, at borgerne stavnsbindes til deres oprindelseskommune. Der er behov for ændrede incitamentsstrukturer hvis kommunerne skal løfte området og ikke skal udnytte hinandens borgere til at få budgetterne i egen kommune til at gå op.

Flere analyser har vist, at finansieringsmodellen for tilbud på det specialiserede socialområde, ikke fungere. Tværtimod medfører den, at kommunerne skruer taksterne i vejret, på de tilbud de driver, der bruges af mange borgere fra andre kommuner. Yderligere er finansieringsmodellen en hindring for kommunalt samarbejde, hvilket forringer mulighederne for at mennesker med handicap kan bosætte sig der hvor de har lyst til.

Det er derfor nødvendigt med en ny model for finansieringen af tilbuddene på det specialiserede socialområde. En model der fordeler byrderne kommunerne imellem på en bedre måde og betyder at kommunernes budgetter ikke væltes over ende af en eller enkle dyre enkeltsager og hvor borgeren ikke lades i stikken. Anvendt KommunalForskning finder i deres analyse af konsekvenserne af kommunalreformen, at de små kommuner generelt set, kan have problemer med bæredygtigheden ift. de særligt dyre sager, der findes på området. En lille kommunes budget kan blive alvorligt påvirket af en dyr enkeltsag. Sagsbehandlerne i små kommuner peger på, at deres kommune ikke er økonomisk bæredygtig på området.

En ny finansieringsmodel, skal fordele byrden for de særligt dyre og specialiserede tilbud mere jævnt mellem kommunerne. Modellen skal medføre at kommunestørrelsen ikke har betydning for prisen og adgangen til tilbuddene. Finansieringen på området skal være forskellig alt efter tilbuddenes specialiseringsgrad og pris. Nogle tilbud vil kræve en objektiv finansiering (ligesom de lands- og landsdelsdækkende tilbud). Nogle tilbud finansieres helt eller delvist via en fælleskommunal fond - en slags barselsfond model. Nogle tilbud finansieres rent kommunalt. Der er behov for en ændret økonomisk incitamentsstruktur for kommunernes samhandel, så kommunerne driver tilbuddene omkostningseffektivt. Kommunerne skal ganske enkelt have økonomisk incitament til at finde de bedste og billigste løsninger. Det må være en målsætning med finansieringsmodellen, at pengene skal følge borgeren og fokusere på borgernes behov - ikke finansiere it-driften på rådhuset.