Dokument oprettet 25-05-2009

Sag 09/447 - Dok. 6203/09 /KP

De 5 regionale udviklingsråd har beskrevet og vurderet udviklingen på det sociale område og vedrørende specialundervisningen. Redegørelserne er afsendt til henholdsvis indenrigs- og socialminister Karen Ellemann og undervisningsminister Bertel Haarder, der inden sommerferien kommer med en redegørelse til Folketinget.

Udviklingsrådenes vurderinger bygger dels på redegørelser fra alle kommuner og regionerne, dels på det centrale analyse- og informationssystem, CIAS. Sidstnævnte fungerer imidlertid ikke tilfredsstillende. Dels indberetter kommunerne fortsat meget spredt til systemet, dels er informationerne ikke valide.

DH har gennemarbejdet 24 kommunale redegørelser fra et bredt udsnit af landet, 2 af regionernes redegørelser og endelig udviklingsrådenes redegørelser. (Se disse på Statsforvaltningernes hjemmeside). Derudover har DH sammenholdt udviklingen med regionernes rammeaftaler. På den baggrund gennemgår DH nogle hovedtendenser i udviklingen.

Der mangler specialiserede tilbud til borgere, ofte udadreagerende med meget komplekse problemstillinger. Flere kommuner påpeger, at det er svært at finde tilbud til netop denne gruppe. Samme billede tegner sig ved gennemlæsning af rammeaftalerne. Kommunalreformen har medført usikkerhed omkring de specialiserede tilbud til små og komplicerede målgrupper.

”Udviklingen af området er hæmmet af et manglende incitament med hensyn til at bygge nyt på det mest specialiserede område, hvor det kræver borgere fra mange kommuner at udfylde pladserne. Dette manglende incitament har i sig selv en indbygget risiko for, at der på lidt længere sigt kan opstå en mangelsituation med hensyn til pladser til de små målgrupper på de højt specialiserede tilbud”.

Citatet stammer fra en analyse foretaget af Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut (KREVI).

Udfordringen er til at tage og føle på. Såfremt der ikke sker en udvikling på dette område, frygter både kommunale og regionale repræsentanter, at der på længere sigt ikke vil være højtspecialiserede tilbud. Det er alvorligt. Alle kommuner i regionen skal være enige, før der bliver taget initiativ. Men hvordan bliver de det, når de mangler motivation for at etablere nye tilbud, med mindre den selv har størstedelen af borgerne til tilbuddet?

Problemstillingen dukker også op i redegørelsesmaterialet. Der er en erkendelse af, at nogle tilbud er så specialiserede, at det kræver et vist befolkningsunderlag at kunne opretholde og udvikle den viden, der bærer tilbuddene. Samtidig ses en klar tendens til, at kommunerne i højere grad ønsker at visitere til egne tilbud. Både på grund af nærhedsprincippet, og fordi de vurderer, det er billigere.

Flere kommuner nævner for eksempel, at taksten på kommunikationscentrene er for dyr i forhold til, hvad de modtager af ydelser. I forhold til tilbud på fx tale- og høreområdet er der også sket en mærkbar udtynding af højt specialiserede tilbud. Uden det fremgår, hvad der er sat i stedet for. Tilsvarende problemstillinger gør sig gældende på hjerneskadeområdet. Her betyder dalende kommunal efterspørgsel lukning af flere af de tidligere hjerneskaderådgivninger. Problemet er, at det er umådelig svært at opspore, hvad indholdet er af de tilbud, der bliver sat i stedet for.

Der er ingen tvivl om, at de indførte takstfinansieringer har konsekvenser for anvendelsen af de specialiserede rådgivningstilbud. Pludselig bliver udgiften synlig og kommunerne vil ikke betale. I nogle udviklingsråd er der overvejelser om, hvordan en eventuel basisbetaling kan bidrage til at sikre, at de særlige fagmiljøer ikke går i opløsning. Erfaringen viser da også, at tilbud uden takstfinansiering klarer sig langt bedre. På den måde er der ingen tvivl om, at økonomien er meget styrende for borgernes tilbud.

I forhold til vidtgående specialundervisning er der en klar tendens til, at kommunerne i højere grad visiterer til egne tilbud. Man kan frygte for denne udvikling, men det fremgår ikke af redegørelserne, hvad der er blevet sat i stedet for. Ikke mindre end 80 % af de nordjyske kommuner vurderer, at der i forbindelse med kommunalreformen er lokale forhold, som udgør særlige udfordringer på specialundervisningsområdet. Mindre kommuner vil også fremover have et begrænset behov for specialiserede undervisningstilbud til børn og unge og vil derfor være afhængige af at kunne anvende tilbud i andre kommuner.

Et af udviklingsrådene oplyser direkte, at de på baggrund af de kommunale redegørelser ikke kan vurdere, om kommunernes etablering af lokale specialundervisningstilbud har ført til højere, uændret eller lavere kvalitet af specialundervisningen. De peger samtidig på, at en del af de kommunale redegørelser afspejler diskussionen af, hvornår en kommune har et tilstrækkeligt befolkningsunderlag til at varetage mere specialiserede tilbud. Men redegørelserne giver ikke noget entydigt svar på dette spørgsmål (Udviklingsrådet Region Midtjylland, 2009:93).

En helt særlig problemstilling i forbindelse med, at kommunerne primært giver tilbud til borgerne indenfor kommunens egne grænser er, at det samtidig reducerer borgernes valgmuligheder, fx af tilbud beliggende i andre kommuner. Stik imod de politiske ønsker og intentioner fra den nuværende regering om øget valgfrihed.

Redegørelserne viser, at der er tale om helt uacceptable ventetider til visse tilbud for mennesker med handicap. Helt uhørt er det, at der på den ene side er lange ventelister til et tilbud, samtidig med at der er ledige pladser i det samme tilbud. Det gælder for eksempel beskyttede værksteder og botilbud til psykisk syge. Forklaringen ifølge et af udviklingsrådene er, at de kommunale budgetter opererer med, at et bestemt antal brugere udefra skal være fra nabokommuner for, at et tilbud er økonomisk bæredygtigt. Hvis der mangler brugere udefra, vælger man hellere at holde en plads åben frem for at tilbyde den til egne borgere.

Her omtales ventelisteproblematikken indenfor områderne: vidtgående specialundervisning, dagtilbud til børn og unge med handicap og botilbud til voksne.

Uanset regionale forskelle i ventetider til specialundervisningstilbud er der en klar og stærkt kritisabel tendens. Alt for mange kommuner har alt for lange ventetider på vidtgående specialundervisning. Det er katastrofalt. I Nordjylland drejer det sig om godt halvdelen af kommunerne, der i 2008 har registreret ventetid opgjort til mellem gennemsnitligt 12 og 35 uger. I nogle kommuner er der tale om, at børnene næsten taber et helt års undervisning. Kommunerne overholder ganske enkelt ikke deres undervisningspligt. Børnene og familierne er taberne.

Flere kommuner peger da også på i deres redegørelser, at mangel på specialskoler/pladser til børn med generelle indlæringsvanskeligheder, er en af de lokale udfordringer efter kommunalreformen. Det fremgår ikke, hvilke alternative undervisningstilbud børnene modtager. Det efterlader indtrykket af, at barnet slet ikke modtager nogen form for undervisning i ventetiden. DH savner systematiske forslag og ideer til imødegåelse af denne uacceptable situation.

Børne- og ungeområdet er under pres. Sådan skriver et af udviklingsrådene. (Udviklingsrådet Region Sjælland, 2009: 96) Samlet set tegner udviklingsrådene da også et billede af alt for lange ventetider til både særlige dagtilbud og til aflastning. I Nordjylland er ventetiden for eksempel meget varierende og svinger fra 5 uger til 52 uger. Når man samtidig tager i betragtning, at der ikke alle steder er registrerede ventetider, bliver bekymringen bestemt ikke mindre. Der er helt tydeligt underkapacitet på området, som en af regionerne peger på. DH savner systematiske forslag og ideer til imødegåelse af denne uacceptable situation.

Tendensen er klar. Der konstateres alt for lange ventetider på botilbud - både de midlertidige og de langvarige. I Nordjylland var den længste gennemsnitlige ventetid i 2008 op til 319 dage for voksne sindslidende. Pr. 31. december 2008 var der i Nordjylland 68 borgere, der ventede på et botilbud. I Hovedstaden nævner flere kommuner, at der er et udækket behov for botilbud til borgere med hjerneskade, ADHD og Aspergers Syndrom. Samtidig er det vanskeligt at etablere boliger til unge på kontanthjælp, som de har råd til at bo i. I Hovedstaden venter 318 personer på et botilbud. Det fremgår desuden, at der for nogle handicapgrupper er ventetid på op til 2 ½ år. I Region Midtjylland ventede 328 personer på et botilbud ved årsskiftet. Ventetiderne strækker sig helt op til 365 dage. I Syddanmark venter 448 borgere på et botilbud. Det tilsvarende tal er 146 personer i Region Sjælland.

Med det forbehold, at der er usikkerhed om metoderne til at opgøre ventelister, og at ikke alle kommuner har angivet ventelister, viser en sammenlægning af tallene, at ventelistesituationen er katastrofal. Sammenlagt venter 1258 borgere på et botilbud, herunder borgere under 18 år. Samtidig er der registreret 512 personer, som ønsker et andet botilbud. Derfor står de på venteliste. Et højt antal borgere, der har et tilbud, som de ikke selv ønsker. Det er dybt kritisabelt. Samtidig savnes overvejelser om, hvordan udviklingen samlet set kan imødegås.

Samtidig er ventetider i nogle tilfælde ekstremt lange. Variationen er stor, men det fremgår, at ventetiden kan være helt op til 2 ½ år. Det er uacceptabelt.

Området er kendetegnet af manglende statistik og overblik samt manglende viden om indsatsen. Samtidig er det meget vanskeligt at få indblik i, hvilke alternative tilbud, der erstatter de tidligere. Det er da også karakteristisk, at specialundervisningsområdet er meget tyndt beskrevet i de kommunale redegørelser og efterfølgende i udviklingsrådenes redegørelser. Flere kommuner besvarer slet ikke denne del. Eksempelvis har Næstved kommune ikke besvaret et eneste spørgsmål om specialundervisningen for voksne. Ligeledes har mange kommuner ikke overblik over, hvor mange voksne i kommunen, der modtager specialundervisning eller indenfor hvilket område, eksempelvis kommunikation, indlæringsvanskeligheder m.v. Dette forhold problematiseres yderligere af, at specialundervisningsområdet er det område, hvor kommunerne gør mindst brug af VISO.

I Nordjylland fremgår det tydeligt, at der er tendens til nedgang i de ydelser, der skal henvises til fra kommunen. Aktiviteterne er langt større i de tilfælde, hvor borgerne har fri henvendelsesret. Kommunerne henviser kun i meget begrænset omfang til voksen specialundervisningstilbud på eget initiativ.

Det er problematisk og vidner om, at kommunerne selv mangler viden om de særlige tilbud, der er relevante for borgeren. Både på høre- og synsområdet og hjerneskadeområdet, er der nedgang i efterspørgslen. Nedgangen er helt tydelig størst på de områder, hvor kommunerne skal henvise. For mange ydelsers vedkommende har der slet ikke været aktivitet i 2008, det gælder for eksempel flere ydelser til voksne med skriftsproglige eller matematikvanskeligheder, stammegrupper og gruppeundervisning på afasiområdet m.fl. I betragtning af, at det ikke samtidig kan ses, hvilke tilbud der er sat i stedet for, er udviklingen bekymrende. Kommunerne mangler tydeligvis viden om hele voksen specialundervisningsområdet.

I Region Sjælland har der været en markant stigning i antallet af voksne, der modtager specialundervisning fra 2007 til 2008. Stigningen er størst blandt deltagere med hørevanskeligheder.

Tidligere velfærdsminister Karen Jespersen udmeldte ”Tilbud til personer med erhvervet hjerneskade” som det tema de regionale udviklingsråd særligt skulle behandle i deres redegørelser for 2008. Som en støtte til udviklingsrådene arbejde udsendte NoKS (netværket af bruger- og personale organisationer, der følger kommunalreformens konsekvenser) et fyldigt materiale med ideer til, hvad der er vigtigt at undersøge i forhold til hjerneskadeområdet.

DH havde set frem til at få belyst dette særlige tema grundigt. Indtil videre har det nemlig været vanskeligt at følge udviklingen. Fordi der mangler indholdsmæssige beskrivelser og vurderinger af de tilbud borgere med erhvervet hjerneskade modtager. Når et tidligere amtsligt rådgivningstilbud på hjerneskadeområdet fx nedlægges på grund af manglende kommunal efterspørgsel, er det umuligt at se, hvilke tilbud, der bliver sat i stedet for.

Desværre er DH ikke blevet meget klogere. Mange kommuner har slet ikke besvaret spørgsmålene og slet ikke i en grad, der kaster kvalificeret lys over området. Spørgsmålene er fokuseret på, hvorvidt der er sket ændringer på området. Men hvis det svar skal give mening, er det samtidig nødvendigt at have kendskab til status før en eventuel ændring. Ellers giver det ikke mening. Hvordan har et tilbud udviklet og/eller ændret sig? Fra hvad til hvad?

Alle besvarelser er meget luftige. Det er meget vanskeligt at sige noget entydigt om udviklingen på baggrund heraf. Flere steder går det igen, at langt størstedelen af kommunerne hverken har ændret eller etableret nye tilbud, og at der heller ikke er sket væsentlige ændringer i visitationspraksis. Det er mærkværdigt set i lyset af, at flere hjerneskaderådgivninger enten er lukket i perioden eller har neddroslet aktiviteterne væsentligt på grund af faldende kommunal efterspørgsel.

Nogle kommuner oplyser dog, at de visiterer anderledes, idet indsatsen ønskes samlet i kommunens egen indsats. Det kan delvis forklare den faldende efterspørgsel af de regionale rehabiliteringstilbud. Men det er umuligt at se, hvilke tilbud der erstatter de tidligere, herunder kvaliteten af disse tilbud.

Udover denne tendens fremgår det for eksempel, at der er en overvejende tendens til at bevilge kortere, tidsbegrænsende rehabiliteringsophold efter 1. januar 2007. Tilsvarende bevilges der ikke længere tidsubestemte ophold, men alene ophold af 3 måneder varighed.

”Konsekvensen heraf er mindre optimale forløb, som gør det vanskeligere at opnå det bedst mulige funktionsniveau for den enkelte med større kommunale udgifter til følge - jo lavere funktionsniveau, jo flere kommunale udgifter til ydereligere støtteforanstaltninger.” (Udviklingsrådet Nordjylland, 2009:71)

At der mangler et solidt overblik over indsatsen bekræftes også i udviklingsrådets redegørelse fra Midtjylland. Her fremgår det bl.a., at Hjerneskadesamrådet har arbejdet på at tilvejebringe et overblik over, hvilke behov/serviceniveau kommunerne har på neurorehabiliterings området, status i kommunerne, hensigter på området samt etableringen af et samlet overblik over kommunale tilbud. Det findes simpelthen ikke og arbejdet er endnu ikke tilendebragt.

Undervisningsminister Bertel Haarder udmeldte specialundervisning og anden særligt tilrettelagt undervisning til unge og voksne med særlige behov som det tema, de regionale udviklingsråd særligt skulle behandle i deres redegørelser. Men heller ikke dette tema er særligt indgående beskrevet i de kommunale redegørelser. Der knyttes positive bemærkninger til udviklingen, men der efterlades ikke et samlet overblik over indholdet i de forskellige tilbud. Området bærer præg af at være under opbygning.

DH undrer sig for eksempel, når Jammerbugt kommune oplyser, at en enkelt borger med infantil autisme har ventet 52 uger på et tilbud om den særlige ungdomsuddannelse. Begrundelsen er, at der afventes en plads på en specialskole. Men den særlige ungdomsuddannelse skal jo netop tilrettelægges individuelt. Handicaprådet påpeger da også i sine bemærkninger, ”at det kommunen tilbyder umiddelbart virker lidt metervareagtigt”.

Nogle af de problemstillinger DH kan udlede af udviklingsrådenes redegørelser centrerer sig om, at kommunerne først er kommet i gang med uddannelsestilbuddene i 2008, at der i nogle tilfælde kan stilles spørgsmålstegn ved, om uddannelsen tilrettelægges tilstrækkeligt individuelt, så der ikke bare bliver tale om en gentagelse af tidligere tiders praksis, at der kan være mangel på de fornødne kompetencer i myndighedsafdelingerne til at løse visitationsopgaverne, og at den unges forsørgelses grundlag er et problem. Både på grund af store uligheder og på grund af et ofte meget lavt forsørgelsesniveau.

For DH er det væsentligt, at der bliver etableret individuelle uddannelsesforløb. For eksempel er det helt uacceptabelt, når Bornholms kommune bruger kommunens beliggenhed som begrundelse for ikke at give tilbud om ungdomsuddannelse. Loven kan ikke gradbøjes ud fra beliggenhed.

Det er positivt, at nogle udviklingsråd anbefaler, at der bliver set nærmere på mulighederne for fleksibilitet i forhold til tilrettelæggelsen af uddannelsen, ligesom det anbefales at skabe klare retningslinjer for, hvilket forsørgelsesgrundlag, der skal ydes til uddannelsen.

Et andet aspekt er i øvrigt, at ikke alle kommuner ønsker at støtte med det 11. skoleår. Derfor kan der blive et slip, førend der tilbydes specialundervisning for voksne fra det 18. år.

Sammenlagt viser udviklingsrådenes redegørelser, at rammeaftalesystemet ikke virker tilfredsstillende. Nogle steder i landet er der underkapacitet i forhold til antallet af tilbud. Følgerne er overbelægning og i visse tilfælde afvisning af visiterede til følge. Dertil kommer lange ventetider på nogle områder. Problemet er bl.a., at rammeaftalesystemet ikke indeholder nyoprettede kommunale tilbud eller tilbud, der fungerer som supplement til eller alternativ til de regionale tilbud. Det vil sige, at rammeaftalerne ikke giver et samlet overblik over tilbuddene. Kommunerne gennemfører parallelt med rammeaftalesystemet planlægning via Kommunernes Kontaktråd (KKR). Det er uhensigtsmæssigt med to systemer, hvoraf ingen indebærer det samlede overblik.

Der mangler ganske enkelt et samlet overblik over udbud og efterspørgsel efter tilbud. Flere kommuner påpeger, at der er problemer med at opgøre ventelister og ventetider, hvilket vidner om manglende overblik. Det er katastrofalt. Dertil kommer, at nogle kommuner gør opmærksom på, at de gennemsnitlige ventetider er misvisende, fordi det nuværende ventelistesystem ikke indeholder de oplysninger, som efterspørges.

Udviklingsrådet i Midtjylland gør bl.a. opmærksom på, at borgerens mulighed for at udnytte retten til frit at bosætte sig i hele landet uanset funktionsevne og behov for tilbud, vil kunne styrkes, hvis borgerne har mulighed for at finde oplysninger om tilbud på tværs af regionsgrænser. Derfor opfordrer udviklingsrådet Indenrigs- og Socialministeriet til sammen med KL og Danske Regioner at få udarbejdet opgørelse af den samlede kapacitet i de enkelte regioner. Samtidig opfordrer udviklingsrådet til, at der bliver udarbejdet ensartede retningslinjer for et ventesystem på landsplan og ensartede retningslinjer for kapacitetsopgørelse i kommunerne.

DH kan ikke være mere enige i dette forslag.

Problemerne med rammeaftalerne kan opsummeres på følgende måde:

2