Notat vedrørende den frivillige tillægsprotokol og FN’s handicapkonvention

Hvidovre, den 25. august 2009

Sag 09/677 - Dok. 9405/09 SL/vn

Notat vedrørende den frivillige tillægsprotokol og FN's handicapkonvention

Nærværende notat forsøger kort at give nogle indtryk af handicaporganisationernes vurdering af behovet for at Danmark også ratificerer den frivillige tillægsprotokol, der er udarbejdet i tilknytning til FN's handicapkonvention.

FN's handicapkonvention er blevet til som konsekvens af, at det ikke er lykkedes for personer med handicap at opnå de samme rettigheder og de samme muligheder i forhold til daglig livsførelse som andre borgere. Handicapkonventionen understreger, at personer med handicap har de samme rettigheder som alle andre, og samtidig giver konventionen anvisninger på, hvordan disse rettigheder skal forstås og omsættes til gavn for personer med handicap. Der er således ikke tale om nye rettigheder, men kun om at fokusere på handicapvinklen i forhold til de borgerlige, politiske, økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

FN's handicapkonvention består, som de fleste andre FN-konventioner, af to dele - selve konventionen med rettigheder og overvågning og en frivillig tillægsprotokol med et komplementerende sæt af klageregler m.v. Der er bred tradition for, at Danmark tiltræder både konventionen og den frivillige tillægsprotokol. Det vil være første gang i historien, at Danmark ikke tiltræder en frivillig tillægsprotokol til en ratificeret konvention, hvis ikke det sker i henhold til FN's handicapkonvention (bortset fra den frivillige tillægsprotokol vedrørende konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, der først blev færdig i sommeren 2008).

Uden en international anerkendt mekanisme til at overvåge og behandle klager over konventionen vil man ikke have nogen kontrol med overholdelse af konventionen. Man vil heller ikke have et sted, hvor man kan henvende sig med henblik på at afklare evt. spørgsmål vedrørende forståelse af konventionens enkelte regler og principper.

Handicaporganisationerne vurderer, at det ikke er tillidsskabende, at de enkelte lande, der ratificerer handicapkonventionen, selv kontrollerer deres overholdelse af konventionen.

Når Danmark tiltræder den frivillige tillægsprotokol, vil der være tale om at give den nuværende internationale komité to yderligere opgaver. For det første bliver det muligt for komiteen at indhente udtalelser fra Danmark vedrørende spørgsmål i relation til konventionen. For det andet kan komiteen vælge at behandle en klage fra en borger eller dennes organisation.

Der er tale om to yderligere opgaver, som supplerer komiteens behandling af de periodevise rapporter fra landene vedrørende udviklingen på de områder, der er omfattet af handicapkonventionen. Det betyder med andre ord, at den danske efterlevelse af konventionen periodevis bliver fulgt af komiteen - uanset om der er mulighed for at indgive individuelle klager til komitéen. Der vil imidlertid kun være tale om, at komiteen sætter fokus på de nationale rapporter, der er bestemt af regeringernes tilbagemeldinger til komitéen, hvilket ikke nødvendigvis behøver at være sammenfaldende med borgerens individuelle oplevelse af konventionens implementering.

Det er vigtigt at fokusere på, at komiteen ikke kan træffe en beslutning med bindende virkning for Danmark, men kun kan komme med en vejledende udtalelse. Komiteen kan heller ikke tage en sag, før den har været behandlet i alle nationale administrative og juridiske instanser. Komiteen kan også vælge at undlade at behandle en klage. Komiteen skal allerede ved konventionens 2-års fødselsdag modtage rapporter fra de enkelte lande med henblik på at overvåge udviklingen på området.

Den internationale komité er sammensat af eksperter, valgt af medlemmerne af FN, og de repræsenterer ikke deres lande, men kun sig selv og deres ekspertise. Den internationale komité kan via henvendelser fra borgere korrigere danske fejlfortolkninger eller forkert praksis i henhold til konventionen. Handicaporganisationerne har den opfattelse, at det er uheldigt, hvis dansk ret udvikler sig i strid med international ret til trods for, at det er den samme tekst i konventionen, man skal efterleve. Så snart der er yderligere 60 lande, der har ratificeret konventionen (om ganske kort tid), vil det være muligt for Danmark at opstille en kandidat til den internationale komité.

Handicaporganisationerne finder, at det er afgørende, at alle lande tilslutter sig den frivillige tillægsprotokol, fordi det giver mulighed for at få alle spørgsmål belyst med henblik på at få vejledning i forhold til, hvordan de enkelte lande, med udgangspunkt i deres politiske, kulturelle og økonomiske baggrund, kan efterleve konventionen til gavn for personer med handicap. Der er ofte tale om progressive rettigheder, der skal implementeres i forhold til en gruppe af personer med handicap, der er dynamisk i sin afgrænsning og handicap. Det nytter ikke noget, hvis det kun er en overvågning og klageadgang, der fx gælder de fattigste lande i verden. Alle har en moralsk forpligtelse til at støtte hinanden i at skabe lige muligheder for alle borgere i alle lande.

Der er ingen omfattende tradition i Danmark for at borgerne benytter adgangen til at kunne klage til en international komité med udgangspunkt i de konventioner, Danmark har ratificeret. Socialministeriet har oplyst socialudvalget i Folketinget om, at der samlet har været mindre end 100 sager vedrørende alle konventionerne (inkl. Den europæiske Menneskerettighedskonvention), og kun ca. en tredjedel er blevet behandlet. Det er ikke handicaporganisationernes vurdering, at der vil blive rejst mange sager på baggrund af FN's handicapkonvention. For det første skal alle administrative og juridiske instanser være afprøvet. For det andet forudsætter det betydelige ressourcer hos klageren. For det tredje formoder vi, at Danmark vil arbejde loyalt og konstruktivt, via konkrete handlingsplaner, for at opfylde konventionen.

Det er vigtigt at understrege, at en adgang til at kunne klage til den internationale komité ikke vil forlænge sagsbehandlingstiden vedrørende klager over spørgsmål på handicapområdet. Alle nationale administrative og juridiske instanser (det sociale nævn, ankestyrelsen, Folketingets ombudsmand, ligebehandlingsnævnet, domstolene m.fl.) skal være afprøvet før, man har mulighed for at henvende sig til den internationale komité.

Spørgsmålet om ratifikation af den frivillige tillægsprotokol er ikke kun et dansk spørgsmål. Den danske beslutning vil også få indflydelse på, hvorvidt det bliver muligt for EU at ratificere den frivillige tillægsprotokol vedrørende de dele af konventionen, hvor EU har kompetence, og hvor EU vil ratificere FN's handicapkonvention. Hvis ikke medlemslandene af EU er enige om også at ratificere den frivillige tillægsprotokol, bliver den europæiske ratifikation lige så amputeret som den danske uden den frivillige tillægsprotokol.

Der er allerede en række fremtrædende lande i EU, der har ratificeret såvel konventionen som den frivillige tillægsprotokol. Det gælder fx Spanien, Italien, Belgien, Tyskland og Sverige. Man stiller sig selv det spørgsmål, hvad det er, der gør at Danmark evt. skulle vælge en anden beslutning?

Danmark har, som nævnt ovenfor, allerede tiltrådt flere protokoller, der giver adgang til at borgerne kan klage over dansk efterlevelse af konventionen. Det betyder, at personer med handicap, nok har fået deres egen konvention, men kun med en præcisering af allerede gældende rettigheder. Det betyder, at det allerede er muligt at klage over manglende efterlevelse af rettigheder for personer med handicap til en international komité (fx konventionen om borgerlige og politiske rettigheder eller kvindekonventionen). Forskellen er, at med den nye internationale komité får personer med handicap adgang til at kunne klage til et organ, der har særlig ekspertise inden for handicapområdet, hvilket betyder at afgørelsen vil være mere kvalificeret, end det oftest er tilfældet ved behandling af klager over handicapspørgsmål til de eksisterende komiteer.

Afsluttende kan handicaporganisationerne ikke lade være med at bemærke,