DSI's erfaringsopsamling fra seminar om ligebehandling

J.nr. 3075.138 [10.01.5]  /SMP, JEF

Erfaringsopsamling fra Seminar om ligebehandling af borgere med handicap i Danmark, den 9. – 10. juni 2006 i København.

Dansk handicappolitik har gennem mange år udviklet sig via dialog mellem politikere og medlemmer af handicaporganisationerne. Handicappolitikken er i dag baseret på fire grundprincipper; ligebehandling og lige muligheder, sektoransvar, kompensation og økonomisk solidaritet. Hidtil har det været vurderingen, at handicappolitikken kan realiseres og rettigheder fremmes via ’De Gode Viljers Politik’, hvor det forventes, at de rette politiske beslutninger træffes. Trods mange relative forbedringer for mennesker med handicap opleves i stigende grad, at ’De Gode Viljers Politik’ ikke i tilstrækkelig grad sikrer en realisering af handicappolitikken i alle sektorer. Det er derfor et udtalt ønske i handicaporganisationerne at finde nye supplerende strategier til realisering af handicappolitikken. Det vurderes, at bl.a. et lovgivningsforbud mod diskriminering af mennesker med handicap er det rette supplerende middel til realisering af handicappolitikken og sikre dens implementering.

Med Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet vedtog Folketinget i 2005 det første lovgivningsforbud mod diskrimination i Danmark. Loven gælder udelukkende på arbejdsmarkedsområdet, eftersom den gennemfører Direktiv om Ligebehandling med hensyn til Beskæftigelse og Erhverv, 2000/78/EF (Beskæftigelsesdirektivet). Alligevel er det et skridt i den rigtige retning. Loven sender et klart signal om, at mennesker med handicap ikke må udsættes for usaglig forskelsbehandling på arbejdsmarkedet.

I det følgende samles op på seminaret om ligebehandling af borgere med handicap. Seminarets fokus var rettet mod udviklingen på arbejdsmarkedet for mennesker med handicap, herunder betydningen af Lov om forbud mod forskelsbehandling. Indlæggene fra de inviterede oplægsholdere og paneldiskussionen ledte til en livlig debat og rejste en række centrale spørgsmål om kombinationen af handicap og beskæftigelse. Opsamlingen fokuserer for det første på de centrale gennemgående temaer, der blev diskuteret på seminaret. Herefter gennemgås den fiktive sag, der omhandler usaglig opsigelse af arkitekt Peter C. Hansen, en sag der var blevet konstrueret til brug for seminaret. Afslutningsvis giver DSI, på baggrund af seminaret om ligebehandling af borgere med handicap, sit bud på hvilke centrale områder, der skal arbejdes videre med og fokuseres på i handicappolitikken og på arbejdsmarkedet fremover.

Den rette retorik kan fremme debatten integrationen på arbejdsmarkedet
Et første gennemgående tema var spørgsmålet om retorikken i debatten om ligebehandling og integration af personer med handicap på arbejdsmarkedet. Jette Frederiksen fra Personalestyrelsen lagde vægt på, at der i statens personalepolitik er sat fokus på en positiv retorik i forhold til integration og rekruttering af mennesker med handicap. Mangfoldighed og rummelighed skal fremmes som vigtige værdier, der skal vægtes på lige fod med andre værdier på statens arbejdspladser. Målet er, at den negativt ladede retorik om kvoter, forbud gennem lovgivning og opfattelsen af mennesker med handicap som en byrde, langsomt nedbrydes.

Repræsentanter for arbejdsmarkedets parter, Povl-Christian Jensen, DA og Karin Bancsi, HK, bakkede om, at vi som samfund skal blive langt bedre til at udnytte den arbejdskraft, som vi har til rådighed og integrere mennesker på kanten eller udenfor arbejdsmarkedet. En positiv retorik blev fremhævet som en del af en samlet strategi for at sikre bedre information omkring mulighederne for at ansætte medarbejdere med funktionsnedsættelser herunder offentlige støtte- og kompensationsordninger.

En række deltagere fra handicaporganisationerne, Morten Kjærum fra Institut for Menneskerettigheder m.fl. gjorde opmærksom på, at retorik ikke alene kan ændre forholdene på arbejdsmarkedet for mennesker med handicap. Det kræver, at arbejdsmarkedets parter åbner dørene op, selv er opsøgende og bidrager aktivt til at skabe rummelige arbejdspladser, der kan bidrage til, at flere med et handicap kommer i beskæftigelse. Erfaringerne viser, at lovgivning og konkrete rettigheder, som et forbud mod diskrimination, er et nødvendig supplement til ’De Gode Viljers Politik’.

Manglende information om støtte- og kompensationsmuligheder
Det andet gennemgående tema opstod eftersom, flere oplægsholdere lagde op til diskussion i salen vedr. information og rådgivning om støtte- og kompensationsmuligheder. Blandt andre pointerede Flemming Ibsen, Aalborg Universitet i hans oplæg, at der blandt danske virksomheder mangler viden omkring støtte- og kompensationsordninger. Flemming Ibsen mener, at der skal være adgang til hurtig rådgivning især til de små og mellemstore virksomheder, der ofte ikke har tilstrækkelig kapacitet til at sætte sig fyldestgørende ind de eksisterende offentlige støtte- og kompensationsordninger. Han fandt, at handicaporganisationerne i den forbindelse spiller en stor rolle og bør fortsætte med dette fremover. I forlængelse heraf hilste Povl-Christian Jensen, DA, ideen om et ”jobbevis” velkomment. Jobbeviset beskriver arbejdssøgers kompetence og ressourcer og informerer om eventuelle konsekvenser af en funktionsnedsættelse, hvordan disse kan takles ellers kompenseres og mulighederne til at modtage støtte i den forbindelse. Det giver virksomheder mulighed for at danne sig et overblik over hvilke offentlige støttemuligheder, den enkelte er berettiget til. 

Ordstyrer Mogens Gyde, Communiqué AS, styrede den efterfølgende debat i salen om, hvor virksomheder kan få den fornødne rådgivning om støtte- og kompensationsordninger. Flere AF- og handicapkonsulenter nævnte, at det er AF-systemet, de nye kommuner og jobcentre, at oplysninger vedr. kompensationsmuligheder kan hentes. Oplægsholder Mogens Wiederholt, Center for Ligebehandling af Handicappede, kom ind på, at også lokale- og regionale beskæftigelsesråd samt det kommende videnscenter i Vejle (oprettes i forbindelse med implementeringen af kommunalreformen) har en forpligtelse til at oplyse og rådgive om støtte og kompensation. Stig Langvad, formand for DSI, argumenterede for, at handicaporganisationerne i en længere periode har gjort en aktiv indsats for at informere og rådgive om kompensationsmuligheder. Han fandt, at information ikke nødvendigvis er den eneste løsning, men at det også er vigtigt at gå ind og påvirke kulturen og de barrierer, der eksisterer i virksomhederne. Langvad mente, at ansvaret ikke entydigt kan placeres hos én aktør, men det i høj grad er et fælles ansvar. Dette synspunkt var der bred opbakning til blandt seminarets deltagere.

Skal der etableres et administrativt klageorgan?
Det tredje gennemgående tema tog udgangspunkt i en generel enighed blandt seminardeltagerne om den udfordring, der foreligger med at implementere lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet. Diskussionen gik på forskellige synspunkter i forhold til, hvordan man bedst sikrer mennesker med handicap klageadgang, såfremt de udsættes for diskrimination på arbejdsmarkedet.

Einar Edelberg fra Beskæftigelsesministeriet lagde i sit oplæg vægt på, at loven kan betragtes som en værktøjskasse i og med, at lovgrundlaget åbner op for mange fortolkningsmuligheder i praksis. De første sager, der bliver prøvet ved domstolene, vil bidrage til, at indholdsudfylde lovens rammer. Povl-Christian Jensen fra DA lagde i forlængelse heraf vægt på, at retspraksis vil være med til at fastlægge virksomheders forpligtigelser og skabe den nødvendige klarhed omkring lovgivningen. Morten Kjærum fra Institut for Menneskerettigheder, Stig Langvad fra DSI m.fl. fremhævede, at den tid og de ressourcer, der skal afsættes til en retssag i værste fald kan betyde, at mange sager ikke bliver rejst ved domstolene. Samtidig risikerer implementeringen af lovgivningen at blive en meget langstrakt proces, hvorfor alternative klageinstanser må overvejes.

Som et alternativ til domstolene blev etableringen af et administrativt klageorgan til at behandle diskriminationssager diskuteret. Fra handicaporganisationernes side blev det understreget, at domstolssystemet skal suppleres med et uafhængigt klageorgan, så man ikke alene er henvist til at anvende domstolene. Det vil gøre det muligt at behandle et større antal sager, kortere sagsbehandlingstid, færre omkostninger, og give en alternativ mulighed for konfliktmægling og forhandling mellem sagens parter. Samtidig vil et klageorgan kunne sammensættes med den nødvendige faglige ekspertise. Morten Kjærum fremhævede, at et klageorgan ligeledes bør få kompetence til at foretage undersøgelser af egen drift samt ressourcer til at holdningspåvirke gennem kampagner.

En tredje mulighed for at sikre klageadgang for mennesker med handicap er at indarbejde en klageinstans i kommende overenskomstaftaler. Einar Edelberg fremhævede, at loven åbner op for fagretlig mægling, og derfor kan indgå i kommende overenskomstaftaler. Repræsentanter fra arbejdsmarkedets parter udtrykte tilbageholdenhed, men afviste ikke muligheden for, at en sådan fremgangsmåde på sigt kan overvejes som et supplerende redskab til at implementere en lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet.

’Retten er sat’
Seminardeltagerne blev præsenteret for en fiktiv sag, hvorefter de i fem grupper skulle diskutere, om en opsigelsessag var begrundet i usaglig forskelsbehandling. Kort fortalt gik sagen på, at Peter C. Hansen, arkitekt og bygningssagkyndig vurderingsmand i ABC arkitektfirma, ved udgangen af 2005 blev fyret efter 20 år i stillingen. I 1995 fik Peter C. Hansen en synsnedsættelse, som nødvendiggjorde et synsteknisk hjælpemiddel og en personlig hjælper på jobbet. Der har aldrig været udtalt kritik af Peter C. Hansens arbejde, og han nåede det samme som hans andre arkitektkollegaer indtil han fik synsnedsættelse. Herefter løste han de samme opgaver, arbejdede på fuld tid, men nåede kun 85 % af det hans kollegaer klarede. Bl.a. kunne han ikke foretage besigtigelser af bygninger på egen hånd, men da der normalt var to mand på besigtigelsesopgaver, var det kun et problem i spidsbelastningsperioder, da Peter C. Hansen ikke kunne foretage opgaven alene.

ABC arkitektfirma, som foretog vurderinger for Finansministeriet, fik frataget en så stor del af vurderingsarbejdet, at det krævede besparelser svarende til 12 fuldtidsstillinger. Opsigelserne blev bredt fordelt på alle virksomhedens medarbejdere, og Peter C. Hansen blev fyret som eneste arkitekt én ud af 4 arkitekter. Peter C. Hansen blev opsagt med den skriftlige begrundelse, at hans nedsatte syn medførte, at han som arkitekt udgjorde en mindre fleksibel arbejdskraft end hans arkitektkollegaer.

Gruppediskussion
Efter fremvisning af en film om Peter C. Hansens opsigelse, blev seminardeltagerne inddelt i bredt sammensatte grupper, hvor det ud fra 5 spørgsmål skulle diskuteres, om opsigelsen var berettiget. Diskussionerne i grupper gik på, om ledelsen i ABC arkitetfirma havde andre muligheder end at opsige arkitekt Peter C. Hansen, og om opsigelsen kunne være undgået ved at foretage rimelig tilpasning af arbejdsforholdene. Her delte diskussionen sig i to lejre. Et mindretal, hovedsageligt bestående af arbejdsgiverrepræsentanter, der argumenterede for at opsigelsen var berettiget, da Peter C. Hansen var mindre fleksibel. Mens et flertal, hovedsageligt bestående af lønmodtagerrepræsentanter og handicaporganisationer, der argumenterede for, at grundlaget for opsigelsen var udtryk for direkte forskelsbehandling. Begrundelsen for dette var, at Peter C. Hansens handicap blev lagt direkte til grund for opsigelsen.

Det blev endvidere diskuteret, hvorvidt det ville have været en uforholdsmæssig stor byrde for arbejdsgiveren ikke at opsige Peter C. Hansen. Spørgsmålet var, om denne byrde helt eller delvist ville blive båret af det offentlige. Her delte lejrene sig igen i grupperne, hvor arbejdsgivermindretallet fandt, at det ville være en for stor økonomisk belastning for firmaet at beholde Peter C. Hansen frem for en af de andre 4 arkitekter. Lønmodtagerflertallet talte modsat for at tilbyde Peter C. Hansen kompenserende støtte- og hjælpemuligheder, således at han kunne beholde sit arbejde.

Holger Kallehauges ’dom’: Afskedigelsen af Peter C. Hansen var usaglig begrundet
Holger Kallehauge (PTU) ledte den efterfølgende debat i salen, og fremlagde først sagens faktum vedr. Peter C. Hansens opsigelse. Herefter fremlagde han sagens beviser. Kallehauge fandt det afgørende, om Peter C. Hansen, grundet hans synsnedsættelse, kunne karakteriseres som havende et handicap. Kallehauge konkluderede, at Peter C. Hansens brug af hjælpemidler betalt af det offentlig betød, at han havde en længerevarende funktionsnedsættelse. Et vigtigt spørgsmål for Kallehauge var herefter, om der var tale om usaglig forskelsbehandling. Det var tilfældet, eftersom opsigelsen var begrundet i Peter C. Hansens synsnedsættelse, hvorfor han som udgangspunkt var stillet anderledes end de andre, der skulle opsiges. Kallehauge gjorde opmærksom på, at en person med et handicap er ikke uopsigelig, men det er ulovligt at begrunde en opsigelse med henvisning til en medarbejders funktionsnedsættelse. Begrundes opsigelsen i, at personen har et handicap, er der tale om usaglig forskelsbehandling. Kallehauge lagde endvidere til grund for sin domsafsigelse, at ABC arkitektfirma ikke havde undersøgt støtte- og kompensationsmuligheder f.eks. i form af ansættelse af en mere kvalificeret hjælper.

Kallehauge afsagde sin dom: Begrundelsen for opsigelsen skyldes Peter C. Hansens funktionsnedsættelse, hvilket er ulovlig direkte diskrimination og i strid med lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet.

Kallehauge understregede, at der var en fiktiv sag. Han formodede, at hvis der skulle afsiges en dom, ville domsafsigelsen ikke føre til en genansættelse af Peter C. Hansen, jf. dansk arbejdsret. Han ville formentlig få en godtgørelse på min. 6 måneders løn.

DSI’s erfaringer fra seminar om ligebehandling af borgere med handicap
På baggrund af seminaret om ligebehandling af borgere med handicap i Danmark har DSI opstillet en række fokuspunkter, der er centrale at arbejde videre med for at sikre ligebehandling af borgere med et handicap.

Sektoransvar
DSI finder, at sektoransvar er, og fortsat skal være, et grundlæggende princip i dansk handicappolitik.

Som Mogens Wiederholt fra Center for Ligebehandling af Handicappede, fremlagde i sit oplæg på seminaret, er målet, at få alle handicappedes rettigheder – uanset funktionsnedsættelsens karakter – integreret i al relevant sektorlovgivning. Det vil sige, at målet er at sikre, at der i hver eneste relevant lovgivning indskrives konkrete og specifikke bestemmelser, som giver alle mennesker med handicap ret til præcis den kompensation, som vedkommende har behov for. Dvs. opnå de samme rettigheder som følge af den pågældende lovgivning som enhver anden.

Men selv når sektoransvaret fungerer, løser det ikke de problemstillinger, som befinder sig i krydsfeltet mellem to eller flere sektorer. Der er i stadig højere grad behov for at se på de gråzoner, hvor der ikke er placeret et præcist ansvar. DSI finder, at det netop er afdækningen af disse gråzoner, hvor en stor del af det fremtidige arbejde med ligebehandling af personer med handicap ligger. På arbejdsmarkedsområdet bør der f.eks. ses nærmere på krydsfelterne mellem uddannelsessystemet og arbejdsmarkedet, og mellem arbejdsmarkedet og tilgængelighedspolitik.

Forbud mod diskrimination
I Danmark er EU direktivet om ligebehandling på arbejdsmarkedet gennemført ved lov. Det indebærer, at lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. er vedtaget i januar 2005. Men et forbud mod diskrimination på grund af handicap er ikke kun relevant i forhold til arbejdsmarkedet. DSI arbejder for, at der ved lov skal indføres et generelt forbud mod diskrimination af handicap indenfor alle sektorer. Mennesker med handicap skal som minimum have den samme grad af beskyttelse mod diskrimination som gør sig gældende i forhold til diskrimination pga. køn, etnicitet og race.

I de omkringliggende nordiske og vestlige lande er der indført et generelt forbud mod diskrimination. Der kan bl.a. i Norge hentes erfaringer omkring, hvad et forbud mod diskrimination kan indebære. Der er f.eks. pligt til at virksomheders almene funktion kan benyttes af flest mulige, så længe det ikke medfører en uforholdsmæssig stor byrde for virksomheden. På seminaret blev det fremhævet, at vi i Danmark ligger langt efter de lande, som vi normalt sammenligner os med, hvor der er indført generel lovgivning mod diskrimination. Det mener vi fra DSI’s side, der bør rettes op på.

Administrative klageorgan
En forudsætning for, at et forbud mod diskrimination på grund af handicap bliver håndhævet effektivt er, at klager over diskrimination af handicap kan behandles administrativt. Et administrativt klageorgan skal have den nødvendige faglige tyngde og inkludere lægmænd. Hvis ikke der oprettes et administrativt klageorgan, er den enkelte person, som har været udsat for diskrimination, henvist til at få sin klage behandlet ved domstolene. Det medfører betydelige menneskelige og økonomiske omkostninger at føre en retssag, og desværre er afgørelserne oftest længe undervejs.

Et administrativt klageorgan vil kunne aflaste domstolene. Små sager kan med rette gå gennem administrative klageorganer. De principielle sager skal fortsat overlades til domstolene at afgøre. Samtidig vil et klageorgan kunne fungere som monitoreringsmekanisme og kunne pege på strukturelle problemstillinger. Enten dokumenteret med henvisning til enkeltsager eller iværksatte undersøgelser.

På seminaret blev en række af disse overvejelser understreget og bekræftet, hvorfor DSI vil arbejde aktivt videre og presse på med henblik på at få etableret et klageorgan.

Rimelig tilpasning er nødvendig
Et sidste aspekt, der bør fremhæves, er spørgsmålet om rimelig tilpasning. DSI vil arbejde for, at arbejdsgiverne er bevidste om det ansvar forskelsbehandlingsloven pålægger dem,. Arbejdsgivere må ikke diskriminere pga. handicap. Herudover er virksomheder pålagt aktivt at medvirke til at gøre en aktiv indsats for at nedbryde barrierer og bidrage til en rimelig tilpasning af arbejdspladsen. Det stiller nye krav til arbejdsgiverne.

Diskussionen på seminaret viste med al tydelighed, at der nu foreligger et vigtigt afklaringsforløb, hvor det skal klarlægges, hvor langt den enkelte arbejdsgiver skal gå for at opfylde forpligtigelsen om rimelig tilpasning. Hvor går grænsen mellem en arbejdsgivers forpligtigelse, og de udgifter det offentlige er forpligtet til at kompensere for? Det bliver et afgørende spørgsmål, at få udfyldt begrebet ”rimelig tilpasning” i forbindelse med implementeringen af lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet.

Hvis du vil læse mere om seminaret ’Ligebehandling af borgere med handicap i Danmark’ kan du læse på følgende link:
http://www.handicap.dk/rapporter_notater/ligebehandlings-seminar-06