Tjekliste til kommunale kvalitetsstandarder om hjemmehjælp

Dokument oprettet 18-02-2009

Denne version: 25-03-2009

Sag 08/1189 - Dok. 1971/09 KP/ck

Tjekkliste til kommunale kvalitetsstandarder om hjemmehjælp

DH har udarbejdet denne tjekliste. Forhåbentlig kan den være en hjælp, når I konkret skal vurdere og behandle kvalitetsstandarderne, som kommunerne skal udarbejde efter servicelovens §§ 83 og 86. Listen er et forsøg på at give et overblik over nogle af de temaer og problemstillinger, der er relevante at se på i forbindelse med en gennemgang. Følgende temaer behandles:

Konkret, individuel vurdering

Vær generelt opmærksom på, at kvalitetsstandarderne ikke må anvendes som lovgivning. Der skal altid træffes individuelle og konkrete afgørelser. Kommunen kan dermed ikke afvise en borger fx med henvisning til, at det i kvalitetsstandarden fremgår, at kommunen kun yder hjælp til bad én gang om ugen. De skal foretage en konkret, individuel vurdering og fravige hovedreglen, hvis der er grundlag for det.

Vær desuden opmærksom på, at kommunerne ikke uden videre kan ændre i hjælpen hos borgerne alene med henvisning til, at der er sket ændringer i kvalitetsstandarden. Såfremt der skal ske ændringer i hjælpen, skal det ske på baggrund af en fornyet visitation. Det vil sige en konkret, individuel vurdering.

Mange kommuner opsætter i deres kvalitetsstandarder generelle regler for omfanget af hjælpen, eller for hvilken hjælp, der kan tildeles. Derudover opsætter mange kommuner ulovlige kriterier for, hvem der kan modtage hjælpen.

Eksempler på generelle regler, som kommunerne formulerer:

Men kvalitetsstandarderne må aldrig anvendes som et maksimum for, hvor meget hjælp der kan ydes.

Der findes flere afgørelser fra Ankestyrelsen, der slår fast, hvornår brugen af generelle standarder som maksimum er ulovlige.

Det gælder eksempelvis C-52-05. Her fastslår Ankestyrelsen, at det ikke er i overensstemmelse med loven at henvise til, at den ydede hjælp var maksimal i forhold til kommunens kvalitetsstandard. Kommunen havde afvist at yde mere end 50 timer hjælp pr. uge, fordi det ifølge det fastsatte serviceniveau var den maksimale hjælp til rengøring.

Et andet eksempel er C-3-05. I den konkrete sag gav kommunen afslag på hjælp til strygning til en blind person, fordi strygning ikke var omtalt i kvalitetsstandarden og dermed ikke var en hjælp, som kommunen ydede. Ankestyrelsen fastslog, at det forhold, at strygning ikke var omfattet af kommunens kvalitetsstandarder, ikke i sig selv kunne medføre afslag på den ansøgte hjælp. Afgørelsen blev derfor erklæret ugyldig.

En tredje afgørelse C-17-01 viser, at det ikke er udelukket, at der kan ydes hjælp til opgaver, der knytter sig til børnene, også selv om der er en rask ægtefælle. En kommune kan ikke uden videre afvise en ansøgning med henvisning til, at det i kvalitetsstandarden fremgår, at der ikke ydes hjælp, hvis der er en rask ægtefælle, eller at der ikke kan ydes hjælp til opgaver, der knytter sig til børnene.

DH foreslår derfor, at der bliver formuleret eksempler på situationer og behov i kvalitetsstandarden, som gør det nødvendigt at fravige hovedreglen. Som illustration for visitatorerne. Man kunne for eksempel nævne, at kørestolsbrugere, og mennesker med behov for omfattende pleje, og som dermed har mange mennesker i huset, kan have et større behov for rengøring. Blinde kan også have et større behov for rengøring. Det samme kan børnefamilier. Desuden kan mange mennesker med fysisk handicap blive så udmattede af for eksempel at udføre grovere rengøring, at de bagefter ikke vil være i stand til at lave andet. De skal således økonomisere med deres kræfter. I sådanne tilfælde kan man overveje, om det er bedre, at de bruger deres kræfter på arbejde og familie, og modtager hjælp til rengøringen. Andre eksempler kan nævnes.

Særlige behov for mennesker med handicap

Det er problematisk, at kommunernes kvalitetsstandarder primært tager udgangspunkt i ældre, som jo er den største gruppe modtagere af hjemmehjælp. Ofte reflekterer kvalitetsstandarderne ikke det liv, mennesker med handicap lever, herunder også yngre mennesker.

Følgende er eksempler på dette:

Praktisk hjælp i dagtimerne. Mange kommuner tilbyder kun praktisk hjælp i dagtimerne på hverdage. Derudover stiller kommunerne krav om, at modtageren er hjemme, mens hjælpen udføres. Tilsammen gør det ikke livet nemt, hvis man samtidig skal passe et arbejde, hvad mange mennesker med handicap skal.

Bad én gang om ugen. Mange kommuner tilbyder kun bad én gang om ugen. Det er ikke meget, hvis man lever et aktivt liv og er ude blandt andre mennesker i forskellige situationer.

Restriktiv udmåling af hjælp. Mange kommuner er meget restriktive med omfanget af hjælp til rengøring og tøjvask (og strygning). De tager ikke hensyn til, at yngre mennesker kan leve et liv, hvor ekstra rengøring eller ekstra tøjvask og strygning er nødvendig. For eksempel har yngre mennesker ofte flere gæster, yngre mennesker har ofte børn og familie, og yngre mennesker er ofte mere ude. Derudover kan et handicap stille ekstra krav til rengøring og tøjvask, ud over de behov, som den gennemsnitlige ældre har.

Èn slags mad. Den mad som udbringes med den kommunale mad service er i mange kommuner beskrevet som kød, kartofler (ris og pasta) og sovs. Det er ikke sikkert, at denne klassiske opskrift er lig med, hvad et yngre menneske ser som et lækkert måltid. Derudover leveres den varme mad i mange kommuner til frokost. I dagens Danmark er der mange mennesker, der foretrækker at spise dagens varme måltid om aftenen. Nogle er på arbejde og vil ikke kunne modtage måltidet midt på dagen. Andre er under uddannelse eller går i skole, eller nogle i familien gør det, hvis der ikke er tale om enlige. Er der børn i familien, er det vigtigt, de lærer, hvordan mad indkøbes, fremstilles m.v., så deres viden om kost ikke alene stammer fra den færdige mad fra kommunen.

Personlig hjælp på bestemte tidspunkter. Mange kommuner tilbyder hjælp til at komme op om morgenen indtil kl. 10 eller 11. Hjælp til at komme i seng om aftenen tilbydes ind til kl. 23. Dette kan for det første give mange timer i sengen, hvis man er den første, der hjælpes i seng om aftenen, og den sidste der hjælpes op om morgenen. Derudover er kl. 10 eller 11 meget sent, at komme op på en hverdag for de fleste mennesker, og selvfølgelig helt umuligt, hvis man skal passe et arbejde eller andre forpligtelser. Derudover vil kl. 22 eller kl. 23 være meget tidligt, at komme i seng for mange unge mennesker. Endelig er det generelt yderst problematisk, hvis borgeren ikke selv har mulighed for at være medbestemmende i forhold hertil.

Forældre med handicap. Det er også vigtigt, at det af kvalitetsstandarden fremgår, at forældre med handicap kan have behov for personlig og praktisk hjælp, der knytter sig til opgaven som forældre. Der henvises til SM C-17-01, hvoraf det fremgår, at hjemmehjælp også kan anvendes i forhold til opgaver, der knytter sig til børnene.

Det er med andre ord vigtigt, at DH repræsentanterne er opmærksomme på særlige forhold for mennesker med handicap i kommenteringen af kommunens kvalitetsstandarder.

Kommunernes generelle serviceniveau

Ifølge FN´s handicapkonvention artikel 19 har alle personer med handicap ret til et selvstændigt liv og til at være inkluderet i samfundet. Bandt andet ved at sikre, at personer med handicap har adgang til et udvalg af støttetilbud i hjemmet.

Indsatsen i forhold til mennesker med handicap bygger på princippet om kompensation.

Af servicelovens § 81 fremgår det, at kommunalbestyrelsen skal tilbyde en særlig indsats til voksne med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Hjemmehjælp er en del af den indsats, kommunen kan yde.

For DH repræsentanter kan det være relevant, at kommentere på kommunernes generelle serviceniveau og serviceniveauet for de enkelte ydelser. Serviceniveauet omhandler, hvilken hjælp der gives, hvad den indeholder, og hvor ofte og i hvilket omfang den gives. Således handler det altså om, hvorvidt der er nogle ydelser, som kommunen ikke tilbyder hjælp til - mange kommuner tilbyder fx ikke hjælp til strygning af tøj. En sådan beslutning er kun lovlig, hvis kommunen er i stand til at fravige denne regel. Der er nemlig afgørelser fra klagesystemet, der dokumenterer, at der kan ydes hjælp til strygning.

Generelt er serviceniveauet på den praktiske hjælp faldet siden slutningen af 90'erne, mens den personlige pleje har opretholdt cirka samme niveau. Således er der mange kommuner der nedjusterer niveauet for den praktiske hjælp.

Kommunerne har dog ikke fuldstændig frie hænder til at sætte serviceniveauet. Det fremgår af en tilsynsafgørelse fra Ribe amt fra 2003. I sagen havde en kommune angivet i sin kvalitetsstandard, at man gav hjælp til rengøring i ca. 1½ time hver 4. uge. Det mente tilsynsrådet var i modstrid med serviceloven. Selvom serviceloven ikke indeholder præcise angivelser af hvilke ydelser, der er omfattet af hjemmehjælpen eller omfanget heraf, mente tilsynsrådet, at bestemmelsernes ordlyd medfører, at kommunerne ikke har frit skøn angående niveauet af hjælpen. Tilsynsrådet understregede, at almindelig rengøring med jævne intervaller måtte anses som en samfundsopgave og en nødvendig, praktisk opgave i hjemmet.

Således skal DH repræsentanter være opmærksomme på, om kommunens serviceniveau er så lavt, at det kan være i modstrid med intentionerne i serviceloven.

Vær desuden opmærksom på, at borgere med betydelig nedsat funktionsevne har krav på at få udarbejdet en handleplan forud for en afgørelse om hjemmehjælp. Det fremgår bl.a. af Ankestyrelsens afgørelse SM C-29-06. Manglende overholdelse heraf medfører, at afgørelsen er ugyldig.

Skjult brugerbetaling

DH har erfaret, at kommuner på forskellig måde har pålagt borgerne ekstraudgifter i forbindelse med leveringen af hjemmehjælp. Flere kommuner har for eksempel ikke givet praktisk hjælp til borgere, der selv kunne ringe og bestille indkøb med udbringning fra almindelige dagligvarebutikker. I disse tilfælde har borgeren selv skulle afholde udgifter til udbringning af varerne. Nogle kommuner har efterfølgende refunderet udgifterne til udbringning til borgeren, men begge dele er ifølge Ankestyrelsen i modstrid med lovgivningen. Ifølge Ankestyrelsens afgørelse C-16-01 skal kommunen selv betale for udbringningen, og kommunen skal gøre dette direkte til den butik, der leverer varen.

Det skyldes, at hjælp til indkøb er en naturalydelse, som ikke kan erstattes af et kontant tilskud til borgeren. Ankestyrelsen har dog også slået fast, at hjælp til indkøb kan gives som udbringning, hvis det sker efter en konkret, individuel vurdering, og hvis kommunen afholder udgifterne, som beskrevet.

En anden problemstilling DH er stødt på er, at nogle kommuner starter hjemmehjælpen op som midlertidig hjælp for senere at lave det om til varig hjælp, selvom borgerens behov ikke har ændret sig. Det giver en økonomisk gevinst for kommunen, da borgeren skal betale for den midlertidige hjælp. Men det er også i strid med lovgivningen ifølge flere tilsynsafgørelser.

Således kan kommunen ikke i sin kvalitetsstandard lave en generel regel om at starte hjemmehjælpen op som midlertidig hjælp. Hvis borgerens behov viser sig at være varigt, skal kommunen tilbagebetale de penge, borgeren er blevet opkrævet for den midlertidige hjælp.

Der er selvfølgelig regler for hvilke udgifter borgeren kan forventes, at afholde i forbindelse med hjemmehjælpen. Disse regler skal kort nævnes her.

Dette gælder dog ikke for kommunens madservice ordninger.

Det er altså vigtigt for DH repræsentanterne, at holde øje med om der i kvalitetsstandarderne er udtrykt regler, som direkte eller indirekte kan påføre borgeren en ekstraudgift.

Kræver kommunen for eksempel, at borgeren anvender en bestemt vaskeordning, som er dyrere, end hvad de faktiske omkostninger ville tilsige? Stiller kommunen krav om, hvilken dagligvareforretning borgeren skal handle i, hvis man skal have hjælp til indkøb? Og hvordan er prisniveauet her i forhold til de forretninger, hvor borgeren normalt ville handle? Er kommunernes madpriser meget høje?

Dette gælder både hvis kommunen opstiller generelle regler, som ikke giver plads til en individuel vurdering, og hvis kommunen ikke handler i tråd med reglerne for betaling i forbindelse med hjemmehjælpen. Sidst, men ikke mindst, har velfærdsministeren i forbindelse med de høje madpriser i kommunen påpeget, at det er kommunernes ansvar, at borgeren skal have råd til at betale for tilbuddet. Der er altså grænser for, hvor meget priserne må stige.

Kvalitetsstandardernes udformning og detaljeringsgrad

Der er stor forskel på, hvordan kommunerne vælger at formulere kvalitetsstandarderne. Nogle kommuner vælger at opstille overordnede kvalitetsmål for indsatsen, som leverandørerne skal sikre bliver opfyldt, mens andre vælger at formulere meget detaljerede beskrivelser af ydelsens indhold. Eksempelvis hvor mange vinduer hjemmehjælpen må vaske om måneden, og hvor vidt man skal tørre op i mikrobølgeovnen, når der spildt. Det virker meget lidt fleksibelt at gå så detaljeret til værks.

For DH er det interessant at inddrage borgerens syn og ønsker, når hjælpen beskrives. Et eksempel herpå er en kommune, der også opstiller kvalitetsmål for borgeren:

Disse regler fremgår af ”Bekendtgørelse om betaling for generelle tilbud og for tilbud om personlig og praktisk hjælp m.v. (Servicelovens §§ 79, 83 og 84)” BEK nr. 616 af 15/06/2006 fra Socialministeriet.

2