Opsamlende notat fra DSI's retssikkerhedskonference

Den 21. december 2005

J.nr. 3649.88 [20.01] KP/ck

I dette notat gengives fokuspunkter og problemstillinger fra konferencen i tematisk form. Notatet tager udgangspunkt i konferencens temaer og opsummerer såvel oplæg som debat. De enkelte oplæg gengives ikke systematisk, men kan læses i sin fulde ordlyd på www.handicap.dk.

Fordelene ved den digitale forvaltning kan blive mere gennemskuelighed, hvis borgerne får bedre mulighed for at følge med i deres egne sager og større indflydelse på sagsbehandlingen. Det forudsætter en aktiv indsats for at sikre, at det bliver til gavn for borgerne. Ulemperne kan blive uoverskuelighed som følge af øget udveksling af personoplysninger, begrænset ret til samtykke, hvis borgeren gøres til sin egen sagsbehandler uden at kunne overskue konsekvenserne, og at menneskelig sagsbehandling nedtones for meget. Den klassiske konflikt mellem retssikkerhed og effektivitet er aktuel i forbindelse med den digitale forvaltning.

Digitalisering medfører fremskridt i forhold til almindelig offentlighed. Men information på nettet er ikke tilstrækkelig. Det må sikres, at alle borgere kan få nytte af denne information, der både skal være tilgængelig for alle og skal kunne forstås.

Begrænsning af samtykkeretten i ansøgningssager gennemført i borgerservicecenterloven. Følsomme oplysninger kan udveksles uden samtykke mellem centeret. En tendens, der kan blive udtalt i den digitale forvaltning. Burde i stedet gå i den modsatte retning og udvide adgangen til samtykke.

Borgerens digitale rådgiver er et forslag i Teknologinævnets rapport. En rådgiver, der er uafhængig af kommunen. En opgave kan fx være at rådgive borgere om, hvor de skal give samtykke. Herved bliver der reelt informeret om samtykket.

Behov for politisk interesse, fx om indretning af de digitale sagshåndteringssystemer skal indrettes i forhold til at muliggøre indsigt og kontrol fra de berørte borgere.

”De gode viljer” er ikke tilstrækkelig. Der er brug for benhård jura. Bedre retssikkerhed kan ikke løftes af frontmedarbejderne. Den juridiske kultur er svag i socialarbejderkulturen. Juraen har fået en konkurrent. Konkurrencen er mellem flere reguleringssystemer. Økonomiske og politiske hensyn presser juraen.

Der var forskellige synspunkter på om juraen har mistet autoritet. Et af dem var, at juraens autoritetstab ikke er værre end tidligere, men tydeligere. Et andet synspunkt gik i modsat retning nemlig, at juraen har vundet i autoritet, og står stærkere end i slutningen af 60'erne.

Forholdet mellem jura og økonomi kaldte på mange debatindlæg. Overfor udsagnet om, at økonomien altid vil spille en rolle, stod synspunktet om, at økonomi aldrig kan komme over fagligheden, og at det er et politisk spørgsmål om, at lovgivningen skal overholdes. Der blev også advaret mod at adskille politik, økonomi og jura.

Ydelser til handicappede bygger typisk på meget skønsmæssigt grundlag og er samtidig ofte meget bekostelige. Der er stor risiko for, at der gives afslag på sådanne ydelser hovedsagelig af økonomiske grunde. Det kan være vanskeligt at få sin ret, fordi kontrolinstanserne har begrænset adgang til at prøve det kommunale skøn.

Der blev stillet spørgsmålstegn ved, om Ankestyrelsens praksisundersøgelser er tilstrækkeligt effektive og stillet forslag om en juridisk controller i kommunerne, som ikke alle var begejstret for.

Der menes at være over 500.000 kommunale afgørelser om året, heraf ankes ca. 34.000 afgørelser. Af disse ændres 11 % og 13 % hjemvises. Ændringsprocenten har gennem årene været ens, medens antallet af sager der hjemvises er øget.

Kommunerne er bundet af loven, også selv om de ikke er enige i , men også af praksis. De kommunale forvaltninger og sagsbehandlerne kan ikke sætte sig over lovreglerne og danne egen tilpasset praksis

Retsgarantiforskrifter er centrale i forhold til at skal sikre gennemskueligheden i mødet mellem myndigheden og borgeren, og er fx vejledning, medinddragelse, partshøring, frister, skriftlighed, begrundelser, klagevejledning. Det er regler, der skal overholdes og som kan sanktioneres i form af ugyldighed.

Procesregulering er regler, der retter sig mod den kommunale administration og kan indgå i den materielle vurdering, som fastsætter rettigheder for borgerne, fx frit valg på ældreområdet. Procesreguleringen kan styrke retssikkerheden for borgeren, men kan også risikere at flytte fokus fra indholdet i den afgørelse, der skal træffes.

Endelig er der forskellige sagsbehandlingsregler, der skal styrke retssikkerheden, f.eks. handleplaner og opfølgningsregler.

Det kan som nævnt diskuteres om for megen procesregulering flytter opmærksomheden fra det indholdsmæssige. Det lighedstegn kan man ikke sætte, når det drejer sig om retsgarantier. De kan ikke gradbøjes, men skal overholdes.

Et synspunkt var, at det ikke nytter at retssikkerheden er i orden, hvis opgaven ikke er løst. Her blev der henvist til erfaringerne fra AF-området, hvor procesreguleringen har haft en effekt i forhold til behandlingen af borgeren, men opgaven i forhold til at skaffe folk i arbejde er ikke løst..

Ankestyrelsen praksisundersøgelser ser både på indholdet i en afgørelse, og på den måde den er truffet på. De viser, at der er et meget klart indsatsområde for kommunerne, når det drejer sig om at overholde de forvaltningsretlige regler som fx medinddragelse.

Kommunalbestyrelserne skal fremover drøfte praksisundersøgelserne. Ankestyrelsen vil fremover måle effekten af praksisundersøgelserne, ændrer de på kommunernes praksis, vil evt. på længere sigt lave benchmarking på området.

De sociale Højskoler er blevet inddraget som opfølgning på socialministeriets retssikkerheds projekt om inddragelse efter retssikkerhedslovens § 4. Resultatet kan ikke måles endnu.

Vigtigt, at der både arbejdes med det politiske niveau og ledelsesniveauet. Flere generationer af socialministre har arbejdet på dette.

Et synspunkt var, at større kommuner i den nye struktur vil betyde større professionalisering. Derudover at kommunalpolitikere undervurderer deres egen rolle i forhold til at påvirke forvaltningens praksis.

E tandet synspunkt var at problemerne med at overholde de forvaltningsretlige regler er et mangeårigt problem, så der er ikke alene tale om et uddannelsesmæssigt problem.

Sammenblandingen af et retligt og politisk skøn, gør det til et politisk skønsspørgsmål, om lovgivningen skal overholdes. Et synspunkt var, at der kunne være et behov for at adskille rådgivning og vejledning fra afgørelsen. Det mente en anden ikke var en løsning, men denne så gerne myndighed og leverandør adskilt på langt flere områder end i dag..

Den gode afgørelse er vigtig for tilliden til systemet. Hvis reglerne ikke tages alvorlig, vil mange flere end i dag forsøge at tage domstolene i brug.

Gav i sit indlæg udtryk for positive forventninger til kommunalreformen, der bl.a. medfører ansvarsentydighed. Ministeren forventer at kommunerne udvikler tilbud, der matcher behovene. Derudover har ministeren forventninger til, at de nye handicapråd kan bidrage til større gennemsigtighed, og til at de kan være vagthunde i processen med kommunernes overtagelse af opgaver fra amterne.

VISO blev også fremhævet i ministerens oplæg som en vigtig fremtidig platform for opsamling af viden og metoder og et bredt, fagligt netværk. Også Tilbudsportalen har ministeren forventninger til.

Derudover nævnte ministeren ”den lille reform i den store”, som et nyt lovforslag kaldes. Ifølge dette præciseres kravet til de kommunale afgørelser. Kommunerne skal ikke alene træffe afgørelse i forhold til retten til et tilbud, men også om den konkrete indsats og formålet hermed.

Ministeren pegede også på projekter, pjecer og debat som vigtige bidrag.

Endelig nævnte ministeren det nye lovforslag, hvorefter klagesystemets praksisundersøgelser skal behandles af de kommunale myndigheder og ændringen i retssikkerhedsbekendtgørelsen, hvorefter dissens i de sociale nævn, fremover skal fremgå af afgørelserne.

Under debatten henviste ministeren bl.a. til projekt ”nye og nemmere veje”, som der er afsat midler til i Satspuljen. Et af projekterne handler om tovholderfunktionen.

Retssager bør undgås, hvis det er muligt. Det socialretlige område er stort og kompliceret, de har et stort volumen og forudsætter i forhold til handicapområdet indgående kendskab til borgernes nedsatte funktionsevne. Derudover kræves indføling for at kunne behandle sagen kompetent.

Borgernes økonomiske muligheder for at købe advokatbistand er et problem. Offentlig retshjælp rækker ikke, fri proces bevilges kun, når der er en retssag. Mange har ikke råd til en advokat.

Retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, hvis der skal advokatbistand til at sikre den materielle ret. Domstolene skal ikke anvendes som tredje eller fjerde ankeinstans, for så har det administrative system spillet fallit. Målet må være at undgå retssager på det sociale område ved at sikre en ordentlig sagsbehandling i kommunerne. I debatten om domstolenes rolle blev det understreget, at domstolene kun bør være et instrument i principielle sager.

Andre støttede synspunktet om, at domstolene kan have en vigtig funktion, men ikke skal være et ”hverdagsfænomen”. Fordelen kan være, at domstolsprøvelse tenderer at være mere kvalificeret end i det sociale system. Dommeren er mere uafhængig, hvilket har en afsmittende virkning på den processuelle behandling af sagerne.

Mange sager kunne og burde undgås, hvis der blev sat fokus på medinddragelsesprincippet.

Advokater skal koncentrere sagen i forhold til det materielle rigtige resultat og ikke påpege de retssikkerhedsforskrifter, der måske måtte være tilsidesat, hvis det ikke konkret medfører nogen ændret retsstilling for borgeren.

Spørgsmålet er, om borgernes retssikkerhed er sikret tilstrækkeligt ved domstolsprøvelsen i sin nuværende form. En retssag kan være et langt og opslidende forløb, domstolsprøvelse har ikke opsættende virkning (det har administrative klager heller ikke) og grundlaget skal være sikkert for at domstolene tilsidesætter skønnet.

Kan retssikkerheden forbedres ved specialdomstole, hvor man både inddrager medlemmer af fx DSI og myndighedspersonale? Dette forum kendes fra voldgiftsinstituttet, hvor der er 3 parter om at afgøre spørgsmålet: to ”sagkyndige” og en juridisk dommer. Et andet synspunkt ”Vogt jer for specialdomstole”. Argumentet var, at dommere ikke er fagspecialister.

Antallet af domstolssager på det sociale område er steget fra 0 i 190?? til 15 i 2003. årsagerne hertil er 1) tilbagetrængning af det administrative skøn, 2) generel vækst af forvaltningssager ved domstolene - også for andre forvaltningsområder, 3) indarbejdelse af almindelig lovgivning og raffinering af den offentlige ret.

Der var forslag om en domstol med domstolsproces, der passer til socialretlige sager.

Et andet debatindlæg henviste til, at der er over 500.000 afgørelser i det administrative system, at det er gratis og at officialmaksimen er gældende. Vil det så ikke være rimeligt at have afprøvet sagerne i det administrative system, før man kommer til domstolene.

Et andet problem, der blev rejst i forbindelse med domstolenes rolle, er at domstolene ikke har fokus på overholdelse af de processuelle regler. Domstolene forstår ikke forskellen på betydningen af de processuelle regler i socialretten i forhold til andre områder, fx i forhold til sygedagpengelovens opfølgningsregler. I socialretten hænger de processuelle regler tæt sammen med sagens materielle indhold.

Der blev stillet forslag om at vende bevisbyrden om, så den flyttes fra den enkelte til det offentlige. Det mente en anden ikke, man opnåede noget herved.

Et andet tema var omskostningsspørgsmålet, hvor det blev foreslået at overveje forskellige muligheder. I den debat blev det fremhævet, at der bør være mulighed for erstatning i forbindelse med de administrative sager.

Det blev også foreslået at lave regler om erstatningsansvar hvor en myndighed er meget lang tid om at behandle en sag.

Forskellige definitioner af begrebet retssikkerhed.

En retfærdig behandling af de borgere, der bliver direkte berørt af offentlige myndigheders afgørelser, borgerne skal have mulighed for at forudsige deres retsstilling.

Sikkerheden for at der træffes rigtige afgørelser styrkes ved at der stilles særlige krav til myndighedernes sagsbehandling.

Der kan rejses tvivl om hvorvidt retssikkerhedsloven, og de andre særlige sagsbehandlingsregler, reelt forbedrer borgernes processuelle retssikkerhed.

Udover at have en retssikkerhedsmæssig funktion i forhold til borgeren har nogle af de særlige sagsbehandlingskrav i den sociale lovgivning også et tydeligt kontrolmæssigt eller styringsmæssigt formål. Det gælder opfølgningsregler, regler om handleplaner samt de nye metoderegler om henholdsvis arbejdsevne og funktionsevne.

Sammenblandingen af retssikkerhed og kontrol kan gå ud over borgernes tillid til eller forståelse for sagsbehandlingsreglernes retssikkerhedsskabende funktion.

Der er risiko for at sagsbehandleren ser de processuelle regler som en ørkesløs og overflødig besværliggørelse af det daglige arbejde.

Det kunne være nærliggende at rense ud i de mange specielle socialretlige regler, som er overflødige, upræcise eller dobbelttydige. I stedet kunne man falde tilbage på de generelle forvaltningsretlige regler.

Et andet forslag var at ophæve de lovbestemmelser, hvorved der er indført metoderegler

En række partsbeføjelser bliver i praksis ikke udøvet fordi borgeren er for svækket eller svag, der kunne indføres en repræsentationsordning til at sikre, at disse borgeres partsbeføjelser kommer til deres ret. Det kunne også overvejes at fastlægge grundprincipper eller retlige rammer for borgernes rettigheder, mens de opholder sig eller bor på institution.

Der er for få muligheder for at tilkende borgere, der lider tab ved at sagerne trækker ud erstatning eller give borgere, der udsættes for grove indgreb i deres integritet en godtgørelse.

Disse manglende reaktionsmuligheder nedsætter kontrollens genoprettende og præventive funktion.

Der var herudover flere bud i debatten på, hvordan retssikkerheden forbedres:

Krav til kommunikation og dokumentation.

Kommunerne er interesserede i at deltage i kurser og projekter og samarbejder med de sociale nævn om undervisning af sagsbehandlere.

Kommunerne vurderes at være regelresistente. Det nytter ikke noget med nye regler hele tiden, så kommer der ikke fokus på andre fejlkilder.

Et synspunkt var, at der er sket en overdosering og fejldosering af jura. Den voldsomme procesregulering er med til at udvande retssikkerhedsbegrebet, det fjerner fokus fra det reelle.

Forbedringer kan ske i sagsbehandlingen ved fx familierådslagning, handicapråd og den ”lille reform”. Der blev også peget på, at to parallelle pensionssystemer er et problem for retssikkerheden.

Et andet synspunkt var, at vi er blevet tæppebombet med regler. Så mange, at hverken borgere eller de, der skal rådgive, kan overskue reglerne. Der eksisterer et regeltyranni på det sociale område. For mange processuelle regler kan gøre skade. Der er brug for en lovgivningspause. Vi skal have en logisk, sammenhængende og enkel lovgivning.

Der skal være adgang til sagkyndig bistand, og mulighed for sanktioner i grove tilfælde. Vi skal have enkle processuelle regler og de skal kædes sammen med mulighed for sanktioner.

DSI foreslår, der etableres en tænketank. Forslaget blev umiddelbart positivt modtaget.

For notatet

Gitte Madsen, formand for DSI's Social- og Arbejdsmarkedspolitiske udvalg

Kirsten Plambech, socialpolitisk konsulent

7